反腐風暴中再看電力改革

　　單純的分拆式改革，其實屬于“避重就輕”，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷“做大做強”，利益糾葛將更加復雜，下一步的改革會更難。

　　若非近期能源系統爆發的反腐風暴，電力體制改革幾乎被人遺忘。

　　2002年，國家正式啟動了電力體制改革，但當年設定的“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大任務在完成了第一步后，便不了了之。批評者認為，“廠網分開”是最容易的一步，缺乏后面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場”，反倒只能改出了更多的“副部級”官員。

　　實際上，從改革難度上來講，由于復雜的歷史因素，電力系統的“硬骨頭”比金融系統還要多。此外，金融改革事關老百姓資產升貶，社會呼聲高，推動力也大，而電改則略顯落寞，國有電力集團的“糊涂賬”也長期少人關注。

　　但隨著經濟增速下行，事關企業生產和運營成本的資源品改革再次被提上議事日程。與此同時，繼鐵路和石油部門之后，“打老虎”的反腐也逐漸轉向電力部門。于是，電改再次成為改革呼聲的集聚之處。

　　從改革路徑來看，除原定的“廠網分開”任務和后續的“階梯電價”改革之外，改革并無實質性推進。但值得注意的是，當遇到經濟疲軟，投資不足，地方政府便會間歇性地推動“直購電”試點。目前，“直購電”再次成為各地熱推的試點，但這并非電改的正途。

　　地方利益的盤算

　　每月數百元的電費流水單，無法喚起普通人對電改的興趣，但工業企業及其背后的地方政府則不會這么想。

　　繼2010年地方“直購電”試點被中央部委叫停之后，2014年四五月份，山東、云南等省再次掀起“直購電”試點熱。按照“山東版”試點方案，該省交易額度為100億千瓦時，約占全省用電量2%。云南省則在2014年全國“兩會”期間提交了將其列為電改試點省的建議，其改革重點也是“直購電”，目前，該省正積極牽線發電廠和企業。

　　除山東和云南外，安徽、江蘇、江西等十多個省都在今年上半年啟動了“直購電”試點。《南風窗》記者了解到，不少地方的試點額度都確定在全年用電量的2%左右，也就是說，試點交易量對現有供電結構影響很小。

　　“直購電”試點，區別于目前我國主流的電網“統購包銷”供電模式。后者是指發電企業把電“賣”給電網，然后電網分配并“轉賣”用電企業，電網賺取其中銷售差價。而“直購電”則是發電企業和用電大戶直接議價交易，無需電網“統購包銷”，電網僅作為輸配電的物理通道，收取“過網費”。

　　“直購電本是個國際通行做法，但到了我們這里卻變成了改革。”著名能源專家、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強[微博]對《南風窗》記者無奈地說。

　　“直購電”的經濟效應明顯。一般而言，通過“直購電”交易，用電企業的每千瓦時的電費可降低1至5分，即便按節約1分錢的成本計算，也可能為相關的試點省市帶去上億“收益”。參與試點的少數用電企業，每年節約的成本從幾百萬到千萬不等。

　　熱衷于“直購電”試點的地方主要是兩類：一類是用電大省、一類是發電大省，前者以山東、江蘇等東部工業大省為代表，后者以云南、貴州、廣西等中西部地區為典型。“直購電有利于本地國企，也是對外招商的砝碼。”一位長期跟蹤電改的能源分析師對《南風窗》記者如是說。

　　以云南為例，其有著豐富的天然氣和水利資源，一直是發電大省，也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來，該省加大了對沿海產業轉移的招商力度，其中電解鋁行業成為了該省的重要目標。電解鋁是工業部門的耗電"一哥"，生產過程中，電力成本占40%左右。按業內估計，每噸電解鋁耗電1.3萬至1.6萬千瓦時。也就是說，通過"直購電"，哪怕只降低1分錢的電費，每噸鋁的生產成本便至少可以節約130元。對地方政府來說，這是極好的招商策略—"成本洼地"。

　　不難發現，和金融系統一樣，電力系統的資源，特別是關鍵的電網系統，主要掌握在中央政府手中，地方試點改革的意義并不大。地方之所以要改革，很大程度是出于自身利益的需要。

　　事實上，2010年中央電力監管部門"叫停"各省"直購電"試點，很大程度也是因為對地方政府"小算盤"的擔憂。彼時，在國際金融海嘯影響下，部分地方投資不足，經濟數據下滑，于是紛紛試點"直購電"。而各地上報的用電企業，不少并不符合國家產業政策和節能減排的要求，而屬于投資很大的"過剩產能"。

　　以電解鋁為例，2013年全年，我國累計產量為2200萬噸，已連續多年位居世界第一，但過剩率卻超過30%，其過剩程度甚至超過鋼鐵。

　　"直購電"看似美好，在經濟數據堪憂之時，它或許只是挽救地方經濟的一根稻草。而它之所以時常被冠以電改"突破口"的正面標簽，很大程度在于中國電力體制改革的艱難。當"半拉子"的電力改革最終變成利益均沾，體系變得穩固或者說死水一潭，唯有地方利益推動下的"直購電"才能激起一點波瀾。

　　管制猛于電網

　　中國的電力體制改革已經"改革"了12年。2002年，國務院批準了《電力體制改革方案》，業內稱為"五號文"。"五號文"提出了"廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網"四大改革任務。改革目標是建立一個按市場機制運行的"電力市場"，所有發電企業和用電企業都在市場內自由交易，實現全國范圍內的"直購電"。

　　遺憾的是，12年過去，電改只實現了第一步"廠網分開"。改革之前，脫胎于電力部的國家電力公司是一家兼有發電、電網和電力建設的垂直巨無霸公司。改革之初，國家電力公司被分拆，發電部分被分拆為華能、大唐、華電、國電、中電投等五大發電企業，而電網部分則分拆為國家電網[微博]和南方電網。但真正有實質性價值的"后三步"卻不了了之。

　　目前，外界多認為電網公司的"統購包銷"模式是電改癥結所在，而電網更是現行電力格局的最大受益者。在這種模式下，電網可以決定購買誰的電，或者對誰"拉閘限電"，扼住了發電企業和用電企業的咽喉。

　　更重要的是，電網作為一個"超級買家"和"超級賣家"，輸電、配電、售電，全部包攬，割斷了電力價格的市場形成機制，變成了電力審批機構的"變種"。

　　實際上，"五號文"的"后三步"主要便是針對電網。

　　所謂"主輔分開"，即"廠網分開"后，將電網公司的"輔業"，包括電力修造、送變電施工和勘探設計等資產進行剝離，讓電網專注輸配電"主業"。"主業"和"輔業"的不同在于前者是自然壟斷，公用事業的色彩濃，而"輔業"則屬競爭性行業，可以企業化運作。

　　剝離作用在于，電網變成純粹的公用事業，更適用于嚴格管制，以保證國家電力輸送系統的安全性；同時，"純粹"的輸配電業務將使得電網的"過網費"核算更便捷和透明，從而為后面兩步的電力改革打好基礎。"輸配分開"同樣是在削減電網的業務。通俗些說，"輸電網"是電網的"主網"，其通過超高壓和高壓輸電線將發電廠與變電所連接。而"配電網"則聯通了"輸電網"末端的變電站和終端用戶，是中、低壓的"支網"。"輸配分開"就是把輸電網同配電網的資產分離，形成獨立的輸電和配電公司，從而增加電力市場主體，達到促進競爭和提高效率的目的。

　　目前，"主輔分開"和"輸配分開"兩項改革都難言樂觀，甚至于停滯不前，電網"通吃"如舊。但換個角度看，電改受阻絕非電網一家造成。

　　以"競價上網"為例，其本質其實是效率優先，即哪家發電企業的技術好、效率高，電價有優勢，那么就更容易上網銷售。但問題在于，五大發電企業都是副部級，兩家電網也是副部級，"等級"決定了按照市場規律辦事的難度。

　　"你買了它這么多電，我怎么辦？只能去找中央領導‘一碗水端平’。"林伯強說，時至今日，發電領域仍是"分配制"，根本談不上"競價制"。

　　因此可以說，電網的"通吃"并非中國電力體制弊病的原因，而是弊病的結果，而市場主體的"行政化"和市場機制的破壞才是電改的最大阻力。目前，我國的上網電價和銷售電價都由發改委制定，管制的價格必然難以隨著供需關系變化而變化。換言之，價格不能反映供需變化，即破壞了市場最重要的"價格機制"，那么這個市場必然是個失敗的市場。

　　用市場"反腐"

　　一直以來，"電力市場"可以說是中國"副部級"市場主體最多的"市場"。這個局面直到2012年才改變，彼時4家保險公司晉級"副部級"，金融業的"副部級"數量終于趕超電力行業。因此，有批評者直言，電力體制改革改了十多年，"電力市場"沒有建立，"電力山頭"倒是立了不少。

　　"分拆"一直是各個經濟部門體制改革的流行路數。簡單講，當"位置"多了，推動力便會大于阻力；與此同時，市場主體的數量增加，畢竟也為競爭創造了"必要非充分"的條件。但關鍵在于，妥協式"分拆"完成之后，市場機制的構建往往會被"遺忘"。

　　沒有市場機制，市場只會有"偽競爭"，而效率提高無從談起，各個市場主體的最大"進步"只能是資產規模的膨脹。

　　在發電部門，五大發電企業趕上了經濟增長最快的十多年好時光，5家公司的資產規模全部進入"世界500強"行列。在電網部門，國家電網更成為全球最大的公用事業企業，資產規模超過"三桶油"，居央企"一哥"位置，而南方電網僅以南方五省(區)的電網資產，同樣足以位居"世界200強"的行列。

　　除央企外，"廠網分開"后，地方發電廠投資不斷，地方發電集團目前已達到近50個。事實上，很多地方電廠都屬"過剩產能"，而"直購電"試點，一定程度上也是出于消化這種產能的目的。

　　"從長期來看，中國的電價一直是上漲的。"林伯強分析說，在中國普通人的日常生活支出中，電費占1%至2%，而通訊費占7%至8%。看起來，通訊營運商更應該成為眾矢之的，但實際情況是，通訊費盡管高，但一直呈現下降趨勢，而電費的變動方向則相反。

　　電費"不貴"，但基數大，背后利益去哪里了？這不能不讓人深思。

　　成功的改革提高效率，而不成功的改革必然損失效率，電費上漲只是損失的截面之一。事實上，在管制向市場轉變的過程中，效率損失的背后往往是尋租。

　　國企腐敗的常用路徑是國有資產的"賤賣"和"高買"，這些都是以無效率的資產擴張為前提。而電力系統近年來的資產膨脹，不能不讓人憂慮。

　　以劉漢案為例，神秘的外資"匯日系"與劉漢旗下"漢龍系"近年在水電領域曾有多宗交易。其最受關注的一宗買賣是，后者將西部兩座電站以不足5億出讓給前者，而前者不到一月后便以總價約27.32億元轉手給了五大發電企業之一的大唐集團旗下公司桂冠電力，凈賺22億。媒體曝光稱，桂冠電力的"接盤價"為同期水電站單位裝機價格的兩倍。

　　無獨有偶，宋林案也大同小異。舉報稱，華潤集團旗下的發電企業華潤電力花費80億元收購民企山西金業集團所屬煤礦及焦化廠等資產，而后者虧損嚴重，資產嚴重高估，其中一處"煤礦"竟在放羊。

　　近期，國家電網總經理助理朱長林和南方電網旗下廣東電網原總經理吳周春的涉嫌違紀問題，也讓人容易聯想到電網公司資產擴張下的利益輸送。

　　電力改革，不可止于其一。12年前定下的改革任務，直到今天也不過時。單純的分拆式改革，其實屬于"避重就輕"，它固然平衡了各方利益，但隨著拆分后的利益主體不斷"做大做強"，利益糾葛將更加復雜，下一步的改革會更難。

　　但近期電力系統的反腐，又讓人看到了改革繼續推進的可能。換個角度看，權力反腐固然效果立竿見影，但以市場反腐則更為徹底。盡管國企的市場化無法解決所有問題，但當電力企業成為真正的市場主體，而不是不顧盈虧的"副部級"機構之后，企業自然會考慮提高效率的問題，而內部尋租沖動也會自然減弱。

　　十多年前，主持電力改革的朱镕基曾說，7個常委中有4個學電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話？時至今日，此話仍然振聾發聵。