破產(chǎn)法專家李曙光

　　“破產(chǎn)”對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說沉重而敏感。9月17日，《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃)出爐。除了明確了發(fā)展目標(biāo)外，規(guī)劃最引人關(guān)注的則是首次提出了要對(duì)金融企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行立法，避免因過度發(fā)展造成的金融企業(yè)“大而不倒”的問題。規(guī)劃提出：“要建立適合我國(guó)國(guó)情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序，加強(qiáng)行政退出與司法破產(chǎn)之間的有效銜接。”

　　破產(chǎn)法專家、中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授曾在幾年前參與制定破產(chǎn)法時(shí)，就提出金融企業(yè)破產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)有相關(guān)立法。在規(guī)劃出爐后，李曙光接受了法治周末記者的采訪，對(duì)金融企業(yè)破產(chǎn)做了相關(guān)解讀。

　　“破產(chǎn)法第134條是啟動(dòng)相關(guān)立法的依據(jù)”

　　法治周末：日前出臺(tái)的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》首次提出了要立法允許金融企業(yè)破產(chǎn)，避免因過度發(fā)展造成的金融企業(yè)“大而不倒”問題。那么，金融業(yè)破產(chǎn)立法為何遲遲未能出臺(tái)？

　　李曙光：事實(shí)上在實(shí)踐中，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了一些商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)案例，國(guó)際上早已經(jīng)不再將商業(yè)銀行視作一個(gè)特殊行業(yè)，就是要將商業(yè)銀行視為一個(gè)公眾公司。

　　2011年8月，尚村農(nóng)信社向河北省滄州市中級(jí)人民法院遞交了破產(chǎn)申請(qǐng)材料。全國(guó)第一家被批準(zhǔn)破產(chǎn)的農(nóng)村信用合作社——河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社已正式進(jìn)入司法程序。這一案件一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。

　　商業(yè)銀行的立法也比較敏感，之前一直沒有涉及，直到第三稿才把它寫入破產(chǎn)法第134條。之前國(guó)際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境也與現(xiàn)在不同，而對(duì)商業(yè)銀行立法的研究也不夠深入、條件不夠成熟、經(jīng)濟(jì)危機(jī)形式下的商業(yè)銀行破產(chǎn)也不多見。現(xiàn)在出現(xiàn)的一些新情況、新問題要求商業(yè)銀行立法的出臺(tái)。很多因素造成了商業(yè)銀行立法的延后。

　　我們一些學(xué)者非常了解商業(yè)銀行立法的必要性和緊迫性。到第三稿的時(shí)候，相關(guān)部門聽取了我的意見，加入了破產(chǎn)法第134條現(xiàn)在的內(nèi)容。這條立法在業(yè)內(nèi)作用不可小視，它也是現(xiàn)在商業(yè)銀行立法啟動(dòng)的重要依據(jù)，否則另外單獨(dú)立法是很難的。

　　“金融企業(yè)破產(chǎn)法一稿已交國(guó)務(wù)院法制辦”

　　法治周末：既有的破產(chǎn)法能否滿足金融企業(yè)破產(chǎn)的規(guī)范需要？金融企業(yè)破產(chǎn)為何要專門立法而且選擇現(xiàn)在提出，立法情況最新進(jìn)展如何？

　　李曙光：現(xiàn)有的破產(chǎn)法是2 006年8月27日通過、2007年6月1日起開始施行的。當(dāng)時(shí)在沒有專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法的情況下，處理相關(guān)問題主要是援引第134條。一段時(shí)間以來，學(xué)者們都感覺非常需要一部專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法、特別是銀行的破產(chǎn)法。

　　現(xiàn)行的破產(chǎn)法中所指稱的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，其涉及面非常廣。如此繁多的金融機(jī)構(gòu)主體，其競(jìng)爭(zhēng)、退出問題和復(fù)雜的金融債權(quán)債務(wù)關(guān)系，需要一個(gè)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別法來處理。

　　雖然2007年、2008年前后出臺(tái)了證券機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法條例，但也主要針對(duì)證券機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題的處理。

　　立法機(jī)構(gòu)和學(xué)界一直都在推動(dòng)訂立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法這項(xiàng)工作，最早是央行后來是銀監(jiān)會(huì)在牽頭做這件事。現(xiàn)在已經(jīng)有一個(gè)比較成熟的一稿已經(jīng)交到了國(guó)務(wù)院法制辦。

　　當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受損具有連鎖性。在2008年的金融危機(jī)當(dāng)中，美國(guó)的大型企業(yè)破產(chǎn)——通用、克萊斯勒甚至是美國(guó)央行都受到很大影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)也受到很大的創(chuàng)傷。為了防范相關(guān)情形在中國(guó)出現(xiàn)，我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)加快金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法的制定，加快我國(guó)金融監(jiān)管改革。

　　“商業(yè)銀行破產(chǎn)應(yīng)設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)制”

　　法治周末：對(duì)中國(guó)的銀行業(yè)來說，破產(chǎn)這個(gè)詞一直比較遙遠(yuǎn)，而銀行一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，大量?jī)?chǔ)戶的利益如何保障是不是最為嚴(yán)峻的一個(gè)問題？

　　李曙光：金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行的破產(chǎn)同時(shí)需要完善的就是存款保險(xiǎn)制度。商業(yè)銀行破產(chǎn)區(qū)別于一般的公司企業(yè)的破產(chǎn)，大量的債權(quán)人是儲(chǔ)戶(目前儲(chǔ)戶是債券人還是股東的問題還存在爭(zhēng)議)。

　　這個(gè)損失如何處理，國(guó)際上有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。最典型的就是美國(guó)(包括英國(guó)、德國(guó)、日本，都有一個(gè)存款保險(xiǎn)制度)，一旦一家商業(yè)銀行破產(chǎn)，就由另一家商業(yè)銀行或者國(guó)家的行政部門進(jìn)行接管、重組等工作。所做的工作之一就是對(duì)儲(chǔ)戶的給付。對(duì)于小額儲(chǔ)戶一般是百分之百的給付。根據(jù)數(shù)額的不同會(huì)有不同的給付比例。以上各國(guó)在應(yīng)付商業(yè)銀行的破產(chǎn)問題上都有一個(gè)存款保險(xiǎn)體制。

　　這個(gè)存款保險(xiǎn)是各個(gè)商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)比較順暢的時(shí)候拿出的一筆錢，一旦出現(xiàn)破產(chǎn)的商業(yè)銀行就會(huì)動(dòng)用這筆錢來補(bǔ)償儲(chǔ)戶的損失。目前我國(guó)正在初步建立存款保險(xiǎn)制度。央行制定了一個(gè)存款保險(xiǎn)條例，它也正在立法過程中，而它是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法制定的前提。

　　法治周末：存款保險(xiǎn)制度具體應(yīng)當(dāng)怎樣操作？由誰操作？

　　李曙光：存款保險(xiǎn)制度涉及到一些問題就是誰來管理存款保險(xiǎn)，是央行還是專門設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)？再者存款保險(xiǎn)的稅率大小銀行是一致還是有所區(qū)別。這些問題目前都無定論，而明確它們才是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法出臺(tái)的前提。

　　“資本充足率是銀行破產(chǎn)重要約束標(biāo)準(zhǔn)”

　　法治周末：金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)怎樣界定？

　　李曙光：銀行破產(chǎn)區(qū)別于一般公司企業(yè)有一些特別的標(biāo)準(zhǔn)，比如資本充足率。《巴塞爾協(xié)議III》規(guī)定，至2015年1月，全球各商業(yè)銀行的一級(jí)資本充足率下限將從現(xiàn)行的4%上調(diào)至6%。其中，由普通股構(gòu)成的核心一級(jí)資本占銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的下限將從現(xiàn)行的2%提高至4.5%；此外，各銀行還需增設(shè)“資本防護(hù)緩沖資金”，總額不得低于銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的2.5%。資本充足率保持8%不變。

　　問題復(fù)雜也就是在這里，商業(yè)銀行區(qū)別于其他公司企業(yè)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，資本充足率是一個(gè)很重要的約束標(biāo)準(zhǔn)，而規(guī)模較大的商業(yè)銀行規(guī)定還不同于一般的商業(yè)銀行，還有更復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樯婕暗劫Y本和資產(chǎn)的匹配，資本充足率的計(jì)算也十分復(fù)雜。

　　銀行有大有小，不同銀行的風(fēng)險(xiǎn)是不同的。美國(guó)對(duì)銀行是做一定分類的，實(shí)施的是雙重計(jì)算。把銀行資本充足水平劃分為5個(gè)等級(jí)，對(duì)于提高美國(guó)銀行業(yè)資本充足水平、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，作用是相當(dāng)明顯的。

　　這個(gè)問題銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)研究了很多年，不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的銀行的資本充足率怎樣核算，也已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)。大型銀行資本充足率我們要求達(dá)到11%，中小型的要達(dá)到8%左右，另外還有風(fēng)險(xiǎn)資本的疊加，十分復(fù)雜。

　　“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)更多運(yùn)用重整程序”

　　法治周末：破產(chǎn)法第134條規(guī)定：“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。”那么，除了國(guó)務(wù)院監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以提出破產(chǎn)申請(qǐng)外，金融機(jī)構(gòu)自身和金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人能否提出破產(chǎn)申請(qǐng)？

　　李曙光：金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法在制定時(shí)應(yīng)明確此條款：哪些金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)必須經(jīng)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)或者提出，哪些不需批準(zhǔn)，也不需提出。

　　法治周末：金融業(yè)破產(chǎn)法立法在制度設(shè)計(jì)上有何特殊性？重點(diǎn)要解決哪些問題？

　　李曙光：應(yīng)考慮由金融監(jiān)管部門與市場(chǎng)專業(yè)人士合作組成清算組或管理人機(jī)構(gòu)，并由有經(jīng)驗(yàn)的金融專業(yè)人士來承擔(dān)管理人職責(zé)，新法應(yīng)特別規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的資格、選任、職責(zé)與監(jiān)督事宜。

　　按照《商業(yè)銀行法》規(guī)定的破產(chǎn)清償原則，即第71條第2款：“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息。”個(gè)人債權(quán)人具有優(yōu)先權(quán)。商業(yè)銀行的這種個(gè)人債權(quán)優(yōu)先權(quán)是否能夠推廣到處置其他金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題。

　　在西方國(guó)家處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題時(shí)確定了“有限償付”原則，也被稱為“債權(quán)打折”原則，即在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉時(shí)，對(duì)個(gè)人債權(quán)設(shè)定一個(gè)最高限額，限額以下全額賠償，限額以上的按照一定的比例償付。

　　由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的社會(huì)震動(dòng)面相對(duì)較大，因此，除非不得已，各國(guó)破產(chǎn)法都鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)更多地走重整程序。具體途徑可以通過：政府注資、政府接管和托管三種方式。