圖為國家行政學(xué)院社會文化教研部胡穎廉博士。

　　人民網(wǎng)(微博)北京6月27日電 (記者 楊文彥)為什么看似非常賺錢的藥品企業(yè)，會為了降低一點(diǎn)點(diǎn)的成本，而甘愿冒制造“毒膠囊”的風(fēng)險(xiǎn)？ 6月21日，在國家行政學(xué)院舉辦的首屆科學(xué)報(bào)告會社會管理專題分論壇上，國家行政學(xué)院社會文化教研部胡穎廉博士用社會管理理論，談了他對“毒膠囊”產(chǎn)生根源的理解。他認(rèn)為“毒膠囊”事件是新中國第一次系統(tǒng)性、全局性的藥品安全風(fēng)險(xiǎn)。事件根源不僅在于市場失靈和監(jiān)管失效，最重要還是社會、市場和政府的“三重失靈”所致。

　　今年4月15日，央視《每周質(zhì)量報(bào)道》揭露，在全國著名的“膠囊之鄉(xiāng)”浙江省新昌縣，有幾十家藥用膠囊生產(chǎn)企業(yè)，用國家明令禁止用作食品藥品原料的工業(yè)明膠，生產(chǎn)藥用空心膠囊，并銷往東北、山西等多個(gè)省市。這幾十家企業(yè)，年產(chǎn)膠囊一千億粒左右，約占全國藥用膠囊產(chǎn)量的三分之一。

　　胡穎廉說，這一事件不禁讓人深思：為什么存在質(zhì)量缺陷、明顯低于成本價(jià)格的空心膠囊有廣闊的市場空間？為什么那些看似很能賺錢的藥品企業(yè)為了降低那么一點(diǎn)點(diǎn)成本，甘愿冒制售假劣藥的風(fēng)險(xiǎn)？為什么制藥行業(yè)的潛規(guī)則在許多地方都存在，能夠長時(shí)間規(guī)避監(jiān)管部門的監(jiān)管呢？

　　“毒膠囊”事件原因分析：社會失調(diào)、市場失靈、監(jiān)管失效

　　胡穎廉表示，中國的食品藥品安全問題，不僅有市場失靈和監(jiān)管失效，還有一個(gè)社會失調(diào)問題，即社會、市場和政府的“三重失靈”，這是“毒膠囊”事件的根源。

　　胡穎廉介紹，從社會管理的視角破解“毒膠囊”事件，要從三個(gè)視角切入，社會結(jié)構(gòu)、社會行為和社會風(fēng)險(xiǎn)。

　　第一是社會結(jié)構(gòu)。社會結(jié)構(gòu)中非常重要一個(gè)方面是消費(fèi)結(jié)構(gòu)，這是社會結(jié)構(gòu)的表征。通俗地說，判斷一個(gè)人屬于什么樣的社會階層，處于什么樣的社會結(jié)構(gòu)，最主要或者說最簡單的方法就是看他的消費(fèi)行為。

　　國際上通常用恩格爾系數(shù)把一個(gè)國家或社會的消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。當(dāng)恩格爾系數(shù)大于50%的時(shí)候，社會以生存需求為主，換句話說，能吃得上藥就行。當(dāng)系數(shù)小于40%的時(shí)候，就以發(fā)展需求為主，不僅要吃得上藥，更關(guān)鍵的是要吃出健康，吃安全有效的藥。當(dāng)系數(shù)在40%-50%之間的時(shí)候，其需求是兩者兼顧的。

　　2011年中國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)的特點(diǎn)異常復(fù)雜，很多發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)降到30%左右，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)還在50%以上，這樣一個(gè)復(fù)雜的消費(fèi)結(jié)構(gòu)或社會結(jié)構(gòu)必然帶來各種質(zhì)量水平的藥品都有生存空間。企業(yè)考慮的不是用質(zhì)量和品牌去贏得市場，而是怎樣降低價(jià)格。換言之，低端市場的廣泛存在誘發(fā)了企業(yè)機(jī)會主義行為。

　　第二是社會行為。為什么看似很賺錢的藥企，會為了一點(diǎn)點(diǎn)蠅頭小利甘愿去冒造假的風(fēng)險(xiǎn)？從中國的制藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小、分布散、秩序亂，過度競爭嚴(yán)重。發(fā)改委曾多次發(fā)出“降價(jià)令”，政策初衷是好的，希望讓老百姓得到更多實(shí)惠，但實(shí)際上并不符合中國制藥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征，這是一種不合理的定價(jià)機(jī)制。許多藥品，尤其是經(jīng)典普藥“見光死”，從此便不再生產(chǎn)。

　　此外，不合理的招標(biāo)機(jī)制也是誘因之一，招標(biāo)本來應(yīng)該“質(zhì)量優(yōu)先、價(jià)格合理“，質(zhì)量是第一位的。但現(xiàn)實(shí)中一些地方的招標(biāo)機(jī)制異化成“價(jià)格優(yōu)先、質(zhì)量合格”，把價(jià)格放在第一位。這樣的機(jī)制迫使企業(yè)采取違法行為來降低成本，包括“毒膠囊”事件，和以前發(fā)生過的“齊二藥”、“欣弗”等事件，都是企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本鋌而走險(xiǎn)、違規(guī)操作，最終導(dǎo)致了藥害事件。

　　第三是社會風(fēng)險(xiǎn)。政府是防范社會風(fēng)險(xiǎn)，尤其是食品藥品等公共安全風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。但問題恰恰在于這道防線沒有把控住。客觀地說，近30年尤其是最近15年來，中國的藥品安全是向好發(fā)展的。但2008年取消藥品監(jiān)管省以下垂直管理之后，全國藥、監(jiān)不再是一家，成了像柴火一樣的屬地管理和分而治之。在此情況下，藥品的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)就跟地方政府屬地管理的責(zé)任產(chǎn)生了沖突。比如“毒膠囊”事件中，工業(yè)明膠主要來自河北，空心膠囊的生產(chǎn)企業(yè)主要在浙江和江西，最后流通到青海、四川、吉林等地，相當(dāng)于全中國跑了一個(gè)遍。流動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)必須要有聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制來加以打擊，但在屬地管理的制度安排下，這種聯(lián)合執(zhí)法打擊恰恰成為不可能，因?yàn)槁?lián)合執(zhí)法打擊需要成本，理性的地方政府在機(jī)會主義心理的作用下，不可能為了整體的利益而自己花費(fèi)成本去打擊風(fēng)險(xiǎn)。可以說，監(jiān)管體制的不完善，讓執(zhí)法者沒有動(dòng)力打擊制售假劣藥行為。

　　政策建議：調(diào)整社會結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)社會行為、全民防控風(fēng)險(xiǎn)

　　在深入分析的基礎(chǔ)上，胡穎廉博士從三方面分別針對結(jié)構(gòu)、社會行為和社會風(fēng)險(xiǎn)提出政策建議：調(diào)結(jié)構(gòu)，要從源頭治理入手；調(diào)行為，要從動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制來談；控制風(fēng)險(xiǎn)，要從政府管理，尤其是應(yīng)急管理方面切入。

　　第一、源頭治理，調(diào)整社會結(jié)構(gòu)。調(diào)整社會結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能由藥監(jiān)部門一家完成。要關(guān)注居民、重點(diǎn)人群尤其是特殊群體的消費(fèi)需求，比如說一些低收入群體、慢性病患者和老年人，能否通過增加他們的收入，提高醫(yī)保的覆蓋率或者是提高報(bào)銷比例，使低質(zhì)量的藥品沒有市場空間，從源頭上防范藥品的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第二、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，引導(dǎo)企業(yè)行為，推動(dòng)社會誠信。主要用宣傳的機(jī)制做到兩點(diǎn)，一是宣講好的，二是貶低差的。比如，大力宣傳“油條哥”和有良心的企業(yè)家，鼓勵(lì)大家做良心行業(yè)。同時(shí)還要宣傳一個(gè)理念，如果人人造假，就會產(chǎn)生人人受害的惡性循環(huán)，就像網(wǎng)上流傳的一個(gè)笑話：制造“毒膠囊”的人最后喝地溝油死掉了。這個(gè)笑話帶給我們的啟示就是，如果放任造假行為，那么最后的結(jié)局就是人人造假、人人受害。

　　第三、政府監(jiān)管，控制風(fēng)險(xiǎn)。控制風(fēng)險(xiǎn)不僅是政府的事，也是全民的事。人民群眾的食品藥品安全，必須調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性“共治共享”，所以應(yīng)該用各種手段調(diào)動(dòng)各類主體的積極性。 “毒膠囊”事件中，浙江新昌縣的一個(gè)鎮(zhèn)上就有40多家膠囊生產(chǎn)企業(yè)，其中有20多家出現(xiàn)了“問題膠囊”。能否想一種方式讓他們相互監(jiān)督？北京、重慶等地已經(jīng)有比較成熟的做法。比如，一個(gè)村里可能都是生產(chǎn)烤鴨、蜜餞或者是豆腐干，如果說同一個(gè)村的生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)中有一家出現(xiàn)嚴(yán)重的違法行為，那么整村的產(chǎn)品都不能進(jìn)入市場，類似于古代的“連坐”制度。用這種企業(yè)之間，生產(chǎn)經(jīng)營者之間相互監(jiān)督的方法來破解食品藥品的難題，可以降低政府的監(jiān)管成本，同時(shí)提高監(jiān)管的效率。這也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的應(yīng)有之義。