針對聯通和電信的反壟斷調查，推手不是中移動，不是廣電，而是一群互聯網專業人士和一家民營電信增值運營商？

　　財新《新世紀》記者 曹海麗 葉逗逗 趙何娟

　　“不是中國移動(微博)，不是廣電！這件事沒有那么復雜的背景。”

　　在接受財新《新世紀》采訪時，一位接近調查的業內權威人士反復強調。

　　但這很難讓人相信。

　　11月9日，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局副局長李青在中央電視臺午間“新聞30分”透露，國家發改委正對中國電信(微博)和中國聯通(微博)在互聯網接入市場的壟斷行為展開調查。如調查屬實，兩家大型國企或面臨數十億元的罰款。

　　消息令人震驚。自2008年《反壟斷法》實施以來，這是執法機構第一次針對大型壟斷國企展開調查。疑惑和猜測隨即產生。

　　大型壟斷央企掌握國民經濟命脈和戰略性行業，一向被視為天之驕子。人們很難相信，政府會向壟斷央企開刀。為什么是電信，而不是石油、鐵路這些更壟斷的行業？為什么國家發改委通過央視而不是新華社來發布這個消息？誰是背后的推手，廣電還是中移動？此事背后是否還有其他更深的含義？

　　對壘陣營很快形成。兩天后，工信部下屬的《人民郵電報》刊發“混淆視聽 誤導公眾 駁央視對電信、聯通涉嫌價格壟斷的報道”一文，以情緒化的語言指責央視報道“片面，與事實嚴重不符”。幾天后，央視官網——中國網絡電視臺隨即通過專題系列報道“電信聯通遭反壟斷調查”來回擊《人民郵電報》。期間，新華社和《人民日報》等重量級官媒亦就這是不是一場“神仙戰”針鋒相對。廣電和電信系統內人士更在微博上短兵相接，大打口水戰。

　　一時間，硝煙四起。廣電系統人士在接受媒體采訪時紛紛撇清干系。中移動董事長王建宙亦在財新峰會上向財新《新世紀》記者連連擺手，“這事和中移動沒關系。”前述接近調查人士則透露，此次反壟斷調查的起點，是基于今年2月專業研究人士的實名舉報。

　　財新《新世紀》記者這一周多的調查顯示，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局這次針對中國電信和中國聯通發起反壟斷調查，看起來確實是由一群在互聯網行業浸淫已久的民間從業者精心策劃的陽謀，目的是借《反壟斷法》這一武器來打破互聯網接入壟斷和由此導致的價格居高不下，改變網間結算政策和架構，為民營企業爭取生存和發展的空間。他們還有更長遠的目標——以此為契機進一步推動電信改革。

　　不過，這場由民間業者發起的行動暗中廣電和中移動下懷，作為聯通和電信的競爭對手，他們早已有意進入寬帶領域，此次反壟斷讓他們看到機會。來自這兩大利益集團或明或暗的呼應與推動，將此次反壟斷調查逐漸推向高潮。

　　“穿透流量”接入清理

　　事情要從2010年7月29日說起。這一天，中國電信集團公司向各省級分公司、股份公司下發了一份“關于加大清理違規高帶寬接入工作力度的通知”，稱“近年來，違規高帶寬接入在部分省級公司屢有發生，給不法網絡運營商、電信服務商、網絡廣告代理商提供了可乘之機，嚴重影響國家對掃黃打非的高壓態勢”。

　　文件要求，原則上除骨干核心正常互聯互通點外的任何網絡節點，不得有其他運營商和互聯單位的穿透流量接入。所謂“穿透流量”接入，是指運營商轉租給第三方增值服務商的低價帶寬與骨干網互聯的方式。

　　中國電信將高帶寬接入用戶(45M以上)分為兩類：一類是聯通、鐵通、移動三家基礎運營商，以及教育網、長城寬帶兩家全國性單位，由中國電信集團直接受理業務。其中合并了網通的聯通根據《互聯網骨干網間互聯管理暫行規定》和中國電信免費互聯互通。中信網絡和各級廣電機構，則必須由中國電信集團審批后，其省級公司才可受理業務。

　　除了上述用戶的其他用戶屬于第二類。中國電信省級公司可直接受理業務，但也要進行價格管控，避免為第一類用戶提供轉接。

　　對于這兩類不同用戶，中國電信予以差別定價。其中，第一類用戶的結算價格一般都高達100萬元/G/月。第二類用戶的結算價格則一般只有25萬-42萬元/G/月。第二類用戶中，針對ISP、IDC、CDN等公司，一般為50萬-100萬元/G/月；針對內容提供商，即ICP用戶，一般為10萬-30萬元/G/月，在一些地區，這類客戶向中國電信購買帶寬的價格甚至低至3萬元/G/月；針對大企業專線用戶，一般為10萬-100萬元/G/月。100萬元是由原信息產業部確定的互聯互通結算價格的上限。

　　中國電信的這一做法被，普遍認為是為增加競爭對手的帶寬接入成本。這使得其他弱勢國有運營商，如鐵通、廣電等選擇通過轉租第二類用戶便宜得多的帶寬來降低運營成本，是為“穿透流量”接入。第二類用戶多為民營企業。

　　中國電信打著“掃黃打非”旗號清理“穿透流量”接入，業內人士對其真實目的心知肚明。2010年1月國務院三網融合方案出臺后，電信的危機感加劇。不僅和廣電矛盾加深，和一些增值服務商，如ISP、IDC、CDN等的矛盾也始終存在。部分增值服務商其實是靠著向鐵通或廣電轉售“穿透流量”生存。一旦中國電信清理，他們的生計將遭到威脅。

　　清理從2010年8月開始，至9月結束。據電信專家侯自強透露，中國電信此次清理并未動廣電。原因是“不敢得罪廣電”。但清理行動對其他運營商和增值服務商的打擊巨大，尤其是被中移動收購的鐵通。鐵通的帶寬出口在兩個月內中斷40多G，有1000多萬用戶上網出現困難。僅廣東鐵通就出現數萬用戶投訴、退網。后來鐵通不得不向電信和聯通購買直連帶寬，據稱為此多付出逾10億元的流量費。據財新《新世紀》記者了解，鐵通為此曾多次向工信部上訴。

　　這次清理，構成了這次反壟斷的一個大背景，但導火索還另有其事。

　　一個民營運營商的訴求

　　2010年中秋節前，一家民營互聯網運營商找到中國社會科學院的一位反壟斷專家，希望他幫著出謀劃策，解決中國電信接入壟斷的問題。這位反壟斷專家曾參加電信法的起草工作。在他看來，這不是一個簡單的反壟斷問題，而是“更深層次的問題，既有機制層面的問題，也有體制層面的問題。要靠頂層設計，需要政府高度技巧性的智慧”。

　　而技術層面，能否將這種區別定價行為認定為濫用市場支配地位妨礙競爭，這位專家也并無把握。在他看來，“之所以搞區別定價，是區分競爭對手的不同。這恰恰是一種市場經濟行為。在市場經濟有競爭對手的環境下，競爭對手會帶來額外的成本，就是機會成本。企業不可能不考慮機會成本，你讓一個企業進來，肯定要蠶食已有企業的業務。”雖然沒有繼續參與此事，但他還是給對方出了幾個主意，包括通過反壟斷渠道反映。

　　后來，這位民營運營商找到了社科院信息化發展研究中心秘書長姜奇平。

　　姜奇平是推動互聯網在中國起步最早的啟蒙者之一，出版過“網絡文化叢書”，曾被美國《硅谷時代》評為“帶領我們走向數字時代的20位中國人之一”。1998年，他參與創辦《互聯網周刊》并出任主編至今。

　　姜奇平應允下來。姜的朋友中不乏在互聯網行業摸爬滾打的創業者。他們對民營企業的困境感同身受。策劃小組就此成立，成員多為互聯網業者，核心成員之一是高紅冰。

　　上世紀60年代中期出生于云南省彌勒縣的高紅冰，說起話來更像北方人。他在政府部門干了十年，先后在電子工業部政策研究室、國務院信息化工作領導小組辦公室政策法規組，以及信息產業部信息化推進司任職，參與過多部法律法規的起草。2000年4月，他正式下海，創辦北京互聯通網絡科技有限公司并任總裁，做互聯網數據中心(IDC)和VPN網絡服務商業務。這家公司未能上市。2006年，他轉而創辦螞蟻互動，做網絡呼叫廣告。2010年，他出任互聯網實驗室CEO。

　　高紅冰對民營企業在互聯網接入上受到擠壓深有同感。他和中國最早做互聯網接入的瀛海威創始人張樹新是多年好友。他曾說張樹新“超前了一步”，所以結局慘烈——張樹新最終被迫出局。當高紅冰下海時，市場環境比張創業時好了很多，但小企業仍然舉步維艱。高紅冰認為癥結便在于網間結算。

　　2001年，原信息產業部出臺《互聯網骨干網間互聯管理暫行規定》，各運營商間主要采用骨干網絡直連，或通過全國性互聯網交換中心(通常稱為NAP)互聯兩種方式實現互聯互通。其中骨干直連為主要方式，其流量占總互聯流量的90%以上，三處全國性互聯網交換中心(上海、北京、廣州)分擔的流量很少。互聯網交換中心的結算價為政府指導價，取上限100萬元/G/月。直連價則由運營商根據市場定價。

　　而網絡互聯具體結算方式為：中國電信與中國聯通(以前的網通)之間的流量對流免費，對他們兩家之外的寬帶運營商實行流入\流出雙向收費。比如，鐵通寬帶用戶訪問電信網絡或電信寬帶用戶訪問鐵通網絡，都是鐵通出錢。

　　高紅冰認為這種結算方式“使網間結算從一開始就確定了吸血者身份”，而由于中國的互聯網數據中心(IDC)資源以及國際出口帶寬絕大部分集中在中國電信與中國聯通兩家運營商手中，他們可以利用自身強大的實力來影響市場格局，眾多弱勢運營商有苦難言。

　　得知中國電信“穿透流量”清理事件發生，鐵通1000萬用戶遭遇斷網后，高紅冰頗感震驚，“這是非常大的事件，不是小事。”

　　在姜奇平和高紅冰看來，這一清理事件是弱勢運營商和電信強勢運營商過去各種矛盾的一次戲劇性爆發。他們決定行動，選擇的武器正是已經實施三年、但尚未對國有壟斷企業“亮出牙齒”的《反壟斷法》。

　　布局

　　2010年10月15日，中國社會科學院一座大樓14層第一會議室，一個名為“互聯網接入與電信壟斷”的學術研討會在此舉行。會議由姜奇平主持，來自國家發改委價格監督檢查與反壟斷局、國家工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局的有關領導，工業和信息化部的電信專家，國務院發展研究中心的信息化專家，社科院電信法和反壟斷法專家，及互聯網企業代表，共12人參會。

　　會議形成了五點意見： 一、建議政府主管部門立即責成中國電信停止清理行動；二、建議政府主管部門責成壟斷運營商立即停止價格歧視、差別待遇的壟斷行為；三、建議及時調整網間結算的結構與政策，降低網間結算價格；四、建議電信行業主管部門明確互聯網接入的開放政策，進一步擴大電信業開放競爭；五、建議國家《反壟斷法》行政執法部門以此為契機，啟動對電信市場的反壟斷調查。

　　姜奇平在2011年11月16日召開的“中國寬帶接入市場競爭政策研討會”上重申，“我們在意見里面明確建議發改委價格部門要在反壟斷中發揮作用，以清理寬帶接入為契機，立即介入此事，對電信市場啟動反壟斷調查。”

　　2010年10月20日，姜奇平將這份闡釋五點意見的會議紀要，遞交至國家發改委價格監督檢查與反壟斷局。

　　同年11月10日，會議組織方決定在前述專家會議基礎上召開一次更大范圍的研討會，除邀請部分經濟學家和知名維權律師出席，另有包括財新《新世紀》記者在內的少量媒體人士受邀旁聽。和第一次閉門會議不同的是，這次有媒體出席的研討會還邀請了廣電方面的人——國家廣電總局發展研究中心新媒體研究所所長董年初，并特別討論了廣電的機會。

　　董年初在發言中表示，廣電系統不能介入三網融合的主要原因在于“沒有牌照”。他說：“政府應該盡快給有線電視運營商發一個牌照，這樣有線電視的改造會大大加快，好多資源往這方面匯集，我們也可以打破獨家壟斷的格局。一旦有了準入權力，廣電系統憑借內容和播控資源，在寬帶市場可對中國電信形成巨大壓力。”

　　高紅冰亦認為，廣電系統集內容資源優勢和各地方廣電機構形成的全廣電網絡，將從技術層面有力挑戰寬帶互聯網市場的雙寡頭壟斷格局。他說，廣電在互聯網電視提供服務的基礎上增強信息服務，是有可能在三網融合中占一席之地的。其做法為：構筑IP基礎網，以視頻內容為中心，建設自有的互聯網骨干網。但前提是廣電必須放棄建設下一代廣播電視網(NGB)的專網發展思路，那將是死路一條。

　　高紅冰表示，廣電如果介入，至少會改變現在中國寬帶互聯網死水一潭的格局。 在寬帶市場，中移動和聯通并不構成威脅，蓄勢待發的廣電卻有可能直接威脅中國電信的腹地。“這個變化就是進步，至少能打破一些超額壟斷的氛圍，有新競爭主體介入，對消費者至少是良好態勢，對此我抱有期待。”

　　2010年12月，社科院信息化研究中心在前兩次會議基礎上完成了一份近60頁的研究報告，名為“寬帶瓶頸：戰略性新興產業的基礎設施短板”。這份報告介紹了美國、日本、歐洲、韓國和印度的寬帶發展，并和中國進行對比。指出中國寬帶市場存在著寬帶不寬、普及率低、價格高、服務不好的“寬帶鴻溝”，要從新興產業的戰略高度推動中國寬帶化發展，打破寬帶瓶頸。報告牽頭負責人正是姜奇平和高紅冰。

　　在最后一部分關于“打破寬帶瓶頸的政策建議”中，報告重申了當年10月20日遞交給國家發改委價格監督檢查與反壟斷局的會議紀要里的幾點建議，但措辭有所調整。會議紀要里的第二條“責成壟斷運營商立即停止價格歧視、差別待遇的壟斷行為”，被報告里的第五條“建議進行第五次電信拆分”取代。報告稱，在以上四條建議不能制止寬帶接入壟斷的情況下，建議國家從長遠考慮，進行第五次電信拆分。

　　具體建議包括，參照英國電信集團2008年的做法(分拆數據中心業務，出售給HP)，將中國電信、中國聯通的數據中心業務分拆出來，與中國有線電視網絡公司合并，組建國家廣播電視網絡集團公司。分拆之后的電信、聯通公司，可入股國家廣播電視集團公司。廣播電視部門的有線電視網仍可以經營互聯網接入業務。電信、聯通、移動三家運營商則專門負責寬帶互聯接入網的建設運營。拆分后屬于重要意識形態(如時政等)之外的內容資源(如生活類、商務類)、接入服務資源(如IDC業務、云計算業務)向市場充分開放，通過競爭提高服務、降低價格。

　　至此，前期布局基本完成，只待反壟斷執法部門踢出臨門一腳。

　　拉廣電入局

　　轉年，2011年2月23日，社科院信息化研究中心在國宏賓館再次召開“寬帶鴻溝與電信改革研討會”，主題便是討論去年12月完成的那份課題報告。

　　這次會議同樣邀請了部分媒體記者參加。除了北京郵電大學教授闞凱力、中國信息經濟學會理事長楊培芳等知名學界人士，會議再次邀請了廣電人士，而且陣容更加強大，包括中國有線總經理沈向軍、歌華有線副總經理羅小布、北京網絡廣播電視臺負責人包冉、中國國際網絡電視臺副臺長周世君，以及中央電視臺發展研究中心主任趙華。

　　出席會議的還有來自國家工商總局和國家發改委相關部門的官員，尤其引人注目的是國家發改委價格監督檢查與反壟斷局處長只升敏。財新《新世紀》記者注意到，會議期間，姜奇平一直在和只升敏低聲交談。

　　前述接近調查人士證實，他們是在今年2月收到實名舉報開始行動的。他說，舉報材料有詳實數據，按照《反壟斷法》規定，實名舉報證據充分必須立案。細查發改委價格監督檢查與反壟斷局副局長李青在央視節目中的講話可知，數據正是來自社科院的那份報告。

　　不過，在2月23日的會議上，與會方就“第五次電信改革方案”展開了激烈爭論，焦點集中在將中國電信、中國聯通的數據中心業務分拆出來并入廣電，是否會加劇廣電在內容和播控資源上的進一步壟斷，相當于從一種行政壟斷變成另一種行政壟斷。

　　據財新《新世紀》記者了解，這個很多人認為不合理的方案，實則是起草人的“苦肉計”——以激起更多人的關注和討論。誠如高紅冰在會上所言：“這只是一個建議，供各位批判和討論，能夠觸發各位再提不同方案，推動改革和壟斷的解決，這是我們的目的，我們不擔心方案被打倒或者被人家說得一無是處。”

　　而在2010年11月和2011年2月的兩次對媒體開放的會議中拉廣電人士進來，也是主辦方的安排。廣電和電信積怨已久，三網融合政策出臺后在相互進入限制上進一步加劇，離三網融合的實質和精神越行越遠。各地方有線網絡公司在寬帶接入上亦受制于中國電信和聯通，拉廣電入局，可以起到聲援作用，增強發改委發起反壟斷調查的決心。

　　打破電信壟斷當然對廣電有利，但廣電的問題在于無法形成合力，各省畫地為牢。地方電視臺和地方有線網絡公司利益訴求不同，前者重視播控資源，對三網融合和國際帶寬出口并無興趣，急于進入寬帶接入領域的是有線網絡公司。在三網融合政策里，國家已給廣電成為“第四運營商”留足空間，但廣電至今未能抓住機會。

　　國家發改委價格監督檢查與反壟斷局通過央視公布了調查消息后，外界便紛紛猜測廣電是背后推手。

　　其實，央視并不是第一家披露發改委反壟斷調查的媒體。早在今年9月中旬，新華社下屬的《財經國家周刊》在一篇名為“反壟斷起點”的文章中，引述未具名消息人士稱，“相關部委已就寬帶接入問題對中國電信展開反壟斷調查，并有可能進行反壟斷處罰。”該人士透露，“通過前期調查，有關部門基本認為中國電信存在壟斷行為。有可能對其進行違法收入1%-10%的懲罰。”

　　一位接近國家發改委價格監督檢查與反壟斷局的人士向財新《新世紀》記者表示，在哪個環節披露是執法機構的權力。國外也有多種情況，視乎案情需要：有宣布調查后對方立即改正，為了節約行政成本終止調查的；也有采取零點行動，比如在串通案中防止對方毀滅證據，直接去堵到門口拿數據的。

　　這位消息人士認為，對執法機構來說，重要的不是處罰，而是是否推動競爭。比如前陣子山東兩家藥企的反壟斷案，對方很快就認賬，不需要用公開方式處理。而電信情況比較復雜，特別是互聯互通問題很麻煩，“涉及大國企，公開是推動事情進展的一種方式”。據他了解，相關調查人員之前與電信和聯通相關部門領導溝通多次，未引起重視，因短期內難以達成一致， “調查人員決定自斷后路，通過公開明辨是非，在公眾監督下尋找解決方式。此外，也是給被調查企業提供一個公開辯論的機會，大家在陽光下來討論問題。”

　　起點而非終點

　　高紅冰最喜歡引述的，是當年美國小運營商MCI反電信巨頭AT&T壟斷的故事。上世紀70年代，MCI在進入語音、數據通信的過程中，需要連接到AT&T地方公司貝爾公司的線路上。AT&T當時壟斷了美國的市話和長話。1974年，伊利諾伊州的貝爾公司決定切斷MCI的環路。MCI認為，貝爾意在限制競爭，遂向法院提起反壟斷訴訟。訴訟歷時六年，最終改變了美國電信行業的競爭格局。AT&T被一分為八，長話與市話分離，并被迫向MCI支付18億美元補償。

　　在高紅冰看來，電信行業的壟斷必須進一步打破，也可以打破，但需要政府作出行政努力。

　　事實上，發改委這次能對中國電信與中國聯通發起寬帶接入反壟斷調查，在相當大程度上得益于電信業已經初具競爭雛形——從1999年開始的電信改革以及電信和互聯網行業的技術進步，使得電信業形成了多寡頭競爭的格局。幾經重組，目前仍有中國移動、中國電信和中國聯通三家基礎電信運營商，加之正欲奪門而入的廣電系統，這些巨頭相互制約、相互滲透，比如在基礎通話服務等領域競爭較為充分。這是由高紅冰等人發起的反壟斷行動能夠不斷向前推進的基礎。相比之下，其他一些更為壟斷的行業則很難找到相應推動力。

　　這也是“天時地利人和”的綜合結果。今年2月，國家發改委出臺兩個反壟斷文件——《反價格壟斷規定》以及《反價格壟斷行政執法程序規定》， 價格監督檢查與反壟斷局也宣告成立。同一時間，國家發改委還發布了《關于做好當前和今后一個時期反價格壟斷工作的意見》，要求各級價格主管部門切實增強做好反價格壟斷工作的使命感、緊迫感和責任感。一位反壟斷法專家透露，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局局長是很強硬的反壟斷支持者。

　　至于公眾意見更大的油價問題，為何有關部門不能提起反壟斷調查？中國國際信息戰略研究中心理事萬平國在11月16日的研討會上解釋稱，僅就價格問題，“兩桶油”不在《反壟斷法》管轄范疇，因為政府對油價管制，每次價格都由發改委批，企業因此免責，發改委也有機制去糾正。而電信行業在改革前是政府定價，現在是企業自主定價，就需要接受對反壟斷定價的管制。

　　對此，飛象網總裁項立剛(微博)認為，如果市場定價的領域可能違反《反壟斷法》，政府定價的則在反壟斷管轄之外，“那是不是真的壟斷就不違法，而走向市場、參與競爭就違法了？”

　　這一質疑，切中中國反壟斷執法的癥結，根子在于政府。作為政府定價部門的發改委，同時又是價格反壟斷執法機構，這樣的機制本身就存在矛盾。

　　不過，反壟斷調查只是起點，最終目的是讓消費者受益，增加選擇權利。所以，最重要的問題不是誰發起或推動了此次反壟斷行動，而是最終這次反壟斷是否能夠推進寬帶接入領域的競爭，給消費者帶來好處。

　　一個眾所周知的事實是，目前中國的寬帶發展確實存在嚴重瓶頸，寬帶接入價格居高不下，服務質量卻很差。電信專家侯自強表示，最近這十年，國際穿透價格以每年平均40%-50%的速度在下降，比計算機芯片產業的摩爾定律——兩年下降50%——還厲害。但中國的穿透價格至今仍維持在2007年定的水平，沒有任何變化。政府定完上限價就不管了。“這兩家壟斷(企業)的市場價格老那么高，不荒唐嗎？” 侯自強認為。

　　打破壟斷，引入競爭，提升服務，降低價格，是業內外人士的共識，消費者也樂見其成。不過，如何實現這一目標上，有不同的方案選擇。

　　由于骨干網存在一定天然壟斷性，有學者多年前就提議網業分離，基礎網分離出來作為公共性服務，不以盈利為目的，政府也可以有補貼。其他業務在上面單獨做。

　　“但國家要有一個整體計劃。”北京郵電大學經濟管理學院院長舒華英說。他是這一方案的建議者。而高紅冰則認為，將中國電信像AT&T那樣肢解未嘗不可。甚至拆得越細越好，市場競爭可以更加充分，包括網間結算，也可以考慮將全國結算中心(NAP)私有化，就像證券交易中心一樣，所有企業都平等地來上市交易。不過，這同樣需要一個好的制度設計來保障。

　　在中國信息經濟學會理事長楊培芳看來， 目前的根本問題在于缺少高層強有力的管制機構，大部制改革后，工信部在電信監管上作為有限，價格上限有的十年不動，有的五年不動。楊培芳認為，要重建管制，需要頂層設計。

　　至于發改委此次調查能否達到推動電信改革的終極目標，很多觀察人士感到希望渺茫。這從國家發改委此次發動調查過程中的艱難已可見一斑。據接近調查人士透露，目前中國電信和聯通態度已有所轉變，事件有望和解。

　　不過，對于最初的推動者來說，能讓各利益方、各方專家、公眾參與到這個討論中來，就已實現初衷。“下一步仍是進一步推動建立市場化寬帶競爭體制。”高紅冰說。無論如何，發改委高高舉起第一只針對壟斷國企的反壟斷調查的靴子，對公眾而言，是提供了一個發言和行使監督權的機會。