環(huán)保部敗給石油巨頭 

    油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)，基本上掌握在中石化、中石油等油企手中，環(huán)保部有責(zé)無權(quán)

　　財新《新世紀(jì)》記者 蔣昕捷 崔箏 王小聰 實習(xí)記者 肖爾亞

　　岳欣開車有個習(xí)慣，不愿跟在高污染排放的“黃標(biāo)車”后面，因為“味兒大，還冒著黑煙”。

　　這位中國環(huán)境科學(xué)研究院移動源污染控制研究室的研究人員，自1999年起就從事與機動車減排相關(guān)的工作。他漸漸意識到，在推進(jìn)機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的過程中，汽車行業(yè)的技術(shù)革新問題不大，倒是油品質(zhì)量拖了后腿。

　　后來，岳欣加入了負(fù)責(zé)制定車用燃油標(biāo)準(zhǔn)的全國石油產(chǎn)品和潤滑劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會下面的石油燃料和潤滑劑分技術(shù)委員會。他驚訝地發(fā)現(xiàn)，在這個掌握標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)的37人委員會中，石油企業(yè)的人士占到七成以上，而來自汽車行業(yè)的只有三人，像他這樣來自環(huán)保系統(tǒng)的只有兩人，而委員會的秘書處也設(shè)在中石化。

　　“這種壟斷局面若不打破，滿足排放要求的車用燃油標(biāo)準(zhǔn)制定和實施仍將步履維艱。”9月5日，在“國四標(biāo)準(zhǔn)順利推進(jìn)對策”論壇上，岳欣的建議包括拆分石油企業(yè)，引入市場機制充分競爭。

　　但他的觀點很難被油企接受。一位來自中石化的代表在隨后的發(fā)言中稱：“岳欣說要多成立石油公司，我覺得可以成立中國地溝油公司。”

　　在岳欣的印象中，自1998年國務(wù)院叫停車用含鉛汽油以來，這樣的交鋒和分歧已經(jīng)持續(xù)了十多年。其間，環(huán)保部門由“總局”升格到“部”，卻仍然沒有明確獲得決定油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)保參數(shù)的權(quán)力，更無法左右標(biāo)準(zhǔn)實施時間和細(xì)則。時至今日，環(huán)保和健康理念已深入人心，但這個以環(huán)境保護(hù)為主要職責(zé)的政府部門，面對巨型國企時依舊力不從心。

　　誰主導(dǎo)的汽油無鉛化

　　在9月5日舉行的前述論壇上，岳欣指出，由于2011年7月1日國內(nèi)石油公司并未如期供應(yīng)國三柴油，也未說明何時可以供應(yīng)，這可能導(dǎo)致中國進(jìn)一步推遲實施國四柴油標(biāo)準(zhǔn)。

　　中國石化科技開發(fā)部技術(shù)監(jiān)督處副處長付偉則列舉了石油企業(yè)的諸多困難，包括原油質(zhì)量差、技術(shù)升級改造沒有完成、煉化成本上升價格受限等。

　　“這類說法十多年前就開始講了。”岳欣對財新《新世紀(jì)》記者說。

　　1998年，當(dāng)時的國家環(huán)保總局力推汽油無鉛化。因為有證據(jù)表明，鉛污染會傷害人的神經(jīng)系統(tǒng)，尤其對兒童智力有影響。早在上世紀(jì)70年代，歐美國家已開始推行汽油無鉛化。

　　石油企業(yè)當(dāng)時態(tài)度并不十分積極，推搪的理由也包括準(zhǔn)備時間不足、工藝體系還不成熟等。在汽油中添加鉛，主要是為了改變汽油的辛烷值(反映燃料抗爆性能和影響發(fā)動機功率的重要指標(biāo))，工藝相對簡單，成本也較低。

　　最終主導(dǎo)汽油無鉛化的并非環(huán)保部門，而是更高級別的行政力量。1998年，國務(wù)院發(fā)出129號令，限期停止生產(chǎn)銷售使用車用含鉛汽油。截至2000年7月1日，中國僅用了兩年的時間就完成汽油無鉛化。

　　由于當(dāng)時全國94%的汽油由中石化、中石油生產(chǎn)，兩家石油巨頭在禁鉛工作中起到了關(guān)鍵作用。

　　國家環(huán)保總局2001年在一份報告中稱，中石化于1999年7月1日起全部生產(chǎn)無鉛汽油，2000年1月1日起所屬加油站停止出售含鉛汽油，提前六個月達(dá)到國務(wù)院的要求。

　　“這說明在國務(wù)院的行政主導(dǎo)之下，石油企業(yè)還是很有效率的。”岳欣笑言。

　　經(jīng)國家環(huán)保總局測算，淘汰含鉛汽油后，全國每年減少向環(huán)境排放鉛1500噸，同時也為采取電子噴射加裝催化凈化裝置創(chuàng)造出條件。根據(jù)當(dāng)時廣州市環(huán)保局對道路兩旁的空氣質(zhì)量監(jiān)測，氮氧化物、一氧化碳和鉛分別下降約8%、12%和61%。

　　汽油無鉛化，帶來了巨大的公共健康效應(yīng)。2007年，上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬新華醫(yī)院沈曉明、顏崇淮教授研究組公布了一項持續(xù)追蹤十年的研究。上海在1997年率先推行無鉛汽油，該市1歲-6歲兒童平均血鉛值從當(dāng)年的83微克/升下降至1998年的80微克/升和1999年的76微克/升。十年以后，該市1歲-6歲兒童中血鉛含量超過100微克/升的比例，更是從當(dāng)年的37.8%下降至3.9%。

　　汽油無鉛化，使得1999年成為中國完善油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重要年份。當(dāng)時國家環(huán)保總局出臺《車用汽油有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)》，這是中國第一部以環(huán)保要素為主的油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會制定的油品國標(biāo)也于1999年出臺，其中設(shè)定不同的實施階段，國一、國二等油品標(biāo)準(zhǔn)即由此而來。除了禁鉛，國標(biāo)還對硫、苯等有害物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)做了規(guī)定。

　　聯(lián)合國環(huán)境署技工與經(jīng)濟(jì)部交通處Vered Ehsani女士告訴財新《新世紀(jì)》記者，硫是在鉛之后最值得關(guān)注的油品質(zhì)量指標(biāo)，因為它可能引起癌癥、心血管疾病等，尤其是它衍生的顆粒污染物會對呼吸道帶來非常嚴(yán)重的影響。聯(lián)合國環(huán)境署一項在撒哈拉以南地區(qū)的研究顯示，對煉油設(shè)備每投資30億美元改善油品質(zhì)量，可以帶來250億美元的健康效益。“對于任何一個國家來說，這都是一項很好的投資。”她說。

　　在健康之外，岳欣指出，如果國四標(biāo)準(zhǔn)的車使用國三標(biāo)準(zhǔn)的油，其中超標(biāo)的硫會影響機動車后處理裝置，削弱減排效果。如果清凈性達(dá)不到要求，也會影響車的使用和排放。

　　他說，在硫、芳烴、苯等有害物質(zhì)的含量設(shè)定上，油品國標(biāo)基本參照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。但在實施的過程中，石油企業(yè)卻并不像當(dāng)初推動汽油無鉛化那樣雷厲風(fēng)行。

　　環(huán)保部有責(zé)無權(quán)

　　根據(jù)歐美等國的經(jīng)驗，只有同步實施油品和車輛標(biāo)準(zhǔn)，并且輔以有效的實施和執(zhí)法措施，才能令汽車實現(xiàn)最佳的排放性能。

　　但近幾年來，中國的油品質(zhì)量供給屢屢滯后。岳欣指出，國三輕型汽油車排放標(biāo)準(zhǔn)實施是在2008年7月1日，而國三汽油標(biāo)準(zhǔn)2010年1月1日才真正供給，延遲了一年半(其中九個省又延遲了半年)。國三重型柴油車排放標(biāo)準(zhǔn)于2008年1月1日實施，但直到2011年7月1日的規(guī)定日期之后，國三柴油還沒供上。

　　“問題出在過渡期上。”岳欣認(rèn)為。油品標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布和實施之間所謂“過渡期”的提法，既沒有依據(jù)，也沒有具體實施方案，本質(zhì)上就是為石油企業(yè)制造了空白期或者拖延期。

　　作為石油燃料和潤滑劑分技術(shù)委員會的委員，岳欣發(fā)現(xiàn)，環(huán)保和車企代表明顯人微言輕。有時候他發(fā)言，與會的石化企業(yè)代表并不反對，卻很少在文本中真正得到體現(xiàn)。

　　原國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會主任紀(jì)正昆則對財新《新世紀(jì)》記者表示，具體到標(biāo)準(zhǔn)委員會委員席位的差別，在決策過程都有相關(guān)規(guī)定法規(guī)和辦法，應(yīng)該說在委員會中，“各個方面的代表都有了”。

　　一些汽車行業(yè)的人士，也對油品標(biāo)準(zhǔn)滯后頗為不滿。他們找到環(huán)保部門抱怨，汽車企業(yè)已經(jīng)升級完成國四甚至國五標(biāo)準(zhǔn)，油品卻達(dá)不到要求。

　　2010年12月，環(huán)保部給中國汽車工業(yè)協(xié)會回函稱，由于國四車用燃油標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，無法確保在全國范圍內(nèi)供應(yīng)相應(yīng)車用燃油，機動車國四標(biāo)準(zhǔn)實施日期暫定推遲一至兩年。

　　來自石油企業(yè)的代表同樣不認(rèn)可當(dāng)下的協(xié)作方式。中石化石油化工科學(xué)研究院一位研究員接受財新《新世紀(jì)》記者采訪時認(rèn)為，中國缺乏一個將石化和汽車行業(yè)代表放在一起協(xié)商的機制。在發(fā)達(dá)國家，石化和汽車行業(yè)會坐下來商量著改進(jìn)各自的排放技術(shù)，最終達(dá)到環(huán)保部門的減排要求。

　　上述研究員在考察法國標(biāo)致汽車廠時，曾經(jīng)向法方詢問：“我們國內(nèi)油品中烯烴含量比較高，硫含量比較高，要達(dá)到你們歐三排放標(biāo)準(zhǔn)，行不行？”對方回答說：“那我的發(fā)動機需要重新設(shè)計。”

　　這位研究員抱怨說，國外煉油、汽車廠、環(huán)保、尾氣轉(zhuǎn)化器四個環(huán)節(jié)同時做工作，彼此都做一些改進(jìn)。他認(rèn)為，中國的環(huán)保部門相對更重視汽車行業(yè)的聲音。

　　一位環(huán)保人士則認(rèn)為，國家標(biāo)準(zhǔn)被石油企業(yè)壟斷，實際上也是標(biāo)準(zhǔn)化管理部門的責(zé)任。

　　此外，對于石油企業(yè)的多頭管理也是執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不利的原因之一。比如質(zhì)檢總局管油品質(zhì)量檢測，質(zhì)檢總局旗下的標(biāo)準(zhǔn)委管標(biāo)準(zhǔn)，工商局管商品油，發(fā)改委控制價格。環(huán)保部主管環(huán)保和減排，但在這個關(guān)乎全民利益或是國際承諾的問題上，卻是有責(zé)無權(quán)。

　　寄望制度建設(shè)

　　相比較而言，國外的環(huán)保部門具備制訂油品環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等諸多權(quán)力，頗為強勢。據(jù)介紹，日本的大氣法就規(guī)定，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境大臣確定有害物質(zhì)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣只能在此基礎(chǔ)上提升工業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。而在美國，環(huán)保署有權(quán)規(guī)定油品質(zhì)量，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的油企不予登記，即不能在市場上銷售。

　　“按說，環(huán)保部作為政府部門，有權(quán)要求企業(yè)如期實現(xiàn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和油料供給。”岳欣說。但是眾所周知，國內(nèi)的石油企業(yè)比較特殊，其級別和地位不亞于環(huán)保部。石油企業(yè)的一把手經(jīng)常獲任省部大員。

　　岳欣建議，目前環(huán)保部門首先要做的，是完善相關(guān)的法律和管理體系。比如在《大氣污染防治法》修訂的草案中，把油品有害物質(zhì)和環(huán)保指標(biāo)納入環(huán)境管理。

　　據(jù)環(huán)保部機動車排污監(jiān)控中心主任湯大鋼透露，該法案第四章有可能被改成防治交通污染，內(nèi)容將比過去更加全面。

　　2011年2月，環(huán)保部時隔12年后，發(fā)布了兩個國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《車用汽油有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)》(第四、五階段)和《車用柴油有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)(第四、五階段)》，在編號上延續(xù)了1999年出臺的《車用汽油有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)》所使用的GWKB1，充分體現(xiàn)了油品質(zhì)量中的環(huán)保需求。

　　岳欣認(rèn)為，未來這兩個車用燃油的環(huán)保國家標(biāo)準(zhǔn)，可以完全納入全國石油產(chǎn)品和潤滑劑標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會負(fù)責(zé)制定的油品國家標(biāo)準(zhǔn)，或者成為與之并行的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)針對油品標(biāo)準(zhǔn)中的過渡期開展調(diào)研并制定具體可行的過渡實施方案，在這方面，國務(wù)院的支持必不可少。同時，在標(biāo)準(zhǔn)委中也應(yīng)增加汽車、環(huán)保等領(lǐng)域的席次，或是給予環(huán)保一票否決權(quán)等。

　　另一個讓岳欣等環(huán)保方面人士寄望的，是減排指標(biāo)的壓力。在“十二五”減排的約束性指標(biāo)中明確，重點地區(qū)的氮氧化物要比2010年要減少10%。以國四油取代國三油為例，實施國四排放標(biāo)準(zhǔn)則機動車氮氧化物將減排30%左右。而在氮氧化物污染中，機動車造成污染量約占三分之一。

　　“通過試驗研究可以算出，因為油沒及時供上，將導(dǎo)致少減排多少萬噸氮氧化物。”岳欣盤算著，這或許是現(xiàn)階段惟一能讓各方感受到些許壓力的事了。