最高層的批示催生了今年的環保風暴——華能、華電下屬的兩個水電站因環評違規被緊急叫停。

　　在此之下，是環保部與電力巨頭及地方政府圍繞整個西南水電開發和生態保護這一矛盾的激烈博弈。在地方政府、電力巨頭的強力利益聯盟和電力巨頭先小后大、步步為營的巧妙開發策略面前，環保部如何才能有效履行自身的監管職能呢？

　　風暴驟至

　　三個月內，中央高層領導針對怒江、瀾滄江、金沙江流域的水電開發連續做了三次批示。“環保部這次的環保風暴是拿著高層領導的尚方寶劍。”

　　不出意外，云南大理州鶴慶縣的朵美鄉將在兩天后進行撤鄉變鎮的掛牌儀式，它將有一個響亮的新名字“龍開口鎮”。

　　為這個鄉鎮命運帶來改變的是一個叫“龍開口”的村落，在這里，將要建成一座裝機容量180萬千瓦的水電站，該水電站以村取名，叫“龍開口水電站”。

　　兩年來，隨著水電站工程一步步推進，朵美鄉也在抓住千載難逢的機遇一天天地繁榮，祖祖輩輩居住在山坳里的山民第一次感受到了什么叫車水馬龍。

　　然而，陰云驟至。

　　熱鬧的中江街上，突然一下子變得冷清了。6月15日，擺水果攤的李大叔向記者犯起了嘀咕，這三四天的生意一下子差了很多，“只及往常的一半”，但他并不知道怎么回事。

　　工人在大壩的纜車平臺上，看著停工的大壩。　圖/南方周末記者 翁洹

　　黃昏時候，中江鎮的居民喜歡在金沙江邊吹風釣魚。　圖/南方周末記者 翁洹

　　讓李大叔水果生意一落千丈的是四天前國家環保部公布的“責令龍開口水電站停止建設通知”，因為這份停建通知，水電站的不少工人已陸續撤離了小鎮，他們也帶走了李大叔一半的水果生意。就在停建通知前十天，龍開口水電站還下發了加快工期的通知，并針對延誤工期制定了詳細的懲罰措施。

　　來自環保部的文件稱：“華能集團投資建設的金沙江龍開口水電站未經環保部環境影響評價(簡稱‘環評’)審批，已于2009年1月大江截流，大壩主體工程進入混凝土澆筑階段，違反了環境影響評價法的規定。”因為相同原因被叫停的還包括下游數十公里外的魯地拉水電站。

　　2005年初，環保總局宣布停建包括裝機容量僅次于三峽工程的金沙江溪洛渡水電站在內的30個違規建設項目，牽涉到8個省、三大電力公司以及與環保總局同屬部級單位的長江三峽工程開發總公司，此役被輿論稱為“史無前例的環保風暴”。

　　四年后，環保風暴再襲水電巨頭，此時“環保總局”已更名為“環保部”，風暴中，金沙江流域的水電站開發建設再次成為主角，而華能、華電作為國內著名央企也頗吸引眼球，一時間，金沙江流域的水電開發再次成為輿論焦點。一年前，魯地拉水電站曾發生泥石流災害，9人不幸遇難。

　　風暴的突襲，令朵美鄉鄉長劉松濤感到意外，他聲稱“截流半年來毫無征兆”。得知消息的當天下午，劉松濤就和籌建處商定：為了維護穩定，進場的公路建設、移民安置點的工作以及飲水工程還是得繼續進行。

　　就在6月15日當天，由環保部環評司巡視員牟廣豐率隊的五人督查組已抵達龍開口水電站，這位曾任環保部環評司司長的高級官員同時也是一位水電專家，對西南水電的開發建設非常熟悉，“由他帶隊再合適不過。”一位環保人士如此評價。據悉，此次督查組還有一項任務，即對金沙江流域水電開發整體情況的考察。

　　事實上，此次環評風暴并非空穴來風。據悉，三個月內，中央高層領導針對怒江、瀾滄江、金沙江流域的水電開發連續做了三次批示，“此事影響大，應再廣泛聽取意見，深入論證，慎重決策”，上述環保人士稱：“環保部這次的環保風暴是拿著高層領導的尚方寶劍。”

　　程序問題還是實質問題？

　　無論虎跳峽水電站如何改建，甚至停建，都將影響到下游幾個水電站的技術經濟指標。這正是環保部 “金沙江中游整體流域環評”的考慮所在。

　　在龍開口水電站籌建處主任張之平看來，水電站之所以被緊急叫停，主要還是“程序問題”。

　　正如環保部通報的信息所示：在環評報告通過之前，魯地拉和龍開口就已經實施了大江截流，相關的主體工程建設也正在如火如荼地大力推進。牟廣豐在龍開口水電站現場視察時說：龍開口主體工程建設已頗具規模，屬于嚴重違規。

　　事實上，魯地拉和龍開口兩站的環評報告早已遞交到了環保部的相關部門，但報告至今仍在審批之中。在環評報告審批通過前進行大江截流和大壩建設，這在張之平看來屬于“程序錯誤”，但張對通過環評非常有把握，魯地拉水電站總經理周衛東也向記者表達了同樣的樂觀。

　　盡管兩家水電站的負責人對“違反程序”的客觀事實一再坦率地承認，但仍然認為此次風暴多少有點“空穴來風”，他們一度認為通過環評報告只是時間問題。

　　2007年9月，華能集團就將龍開口項目的環評報告遞交給了環保總局，10月份組織了評審，11月份根據評審，龍開口提交了一個補充意見，但是環保總局考慮到“對水生生物需要補充論證、龍開口不是重點開發項目”，暫緩了環評審批。2008年12月，龍開口水電站又進行了補充論證，環保部環境工程評估中心2月份也進行了評估，“我們以為就會來批文了”，張之平說“沒有拿到環評報告一直很心虛”。

　　龍開口水電站的大江截流計劃因為尚未通過的環評報告已經被推遲了，原定的大江截流時間是2008年11月。為了趕在枯水期前推進工程建設，2009年1月，在尚未得到環評報告前，龍開口和魯地拉兩站都實施了大江截流，并進行了主體工程的施工建設。

　　接受采訪時，周衛東對于環評報告為何遲遲不能通過的原因不甚清楚，他甚至不清楚此次被暫停的環評報告還需要補充哪些內容，“只能讓負責設計的西北設計院不斷修改，直到通過為止。”他認為，所有的問題都在于“未批先行”。

　　事實上，遲遲未到的環評報告并不僅僅只是因為所謂“未批先行”的程序問題。“程序問題”只是環保部叫停兩家水電站建設的原因之一，更重要的原因直指環評內容的“實質問題”。環保部認為，金沙江中游河段的水電梯級開發的環評還需要深入研究，尤其是流域沿途的魚類和水生生態問題要統籌考慮。而這恰恰是環保人士近年來針對金沙江流域梯級水電開發所提出的主要質疑。

　　按照2003年國家計委通過的《金沙江中游河段水電規劃報告》，金沙江中游將按照“一庫八級”進行開發，即上虎跳峽、兩家人、梨園、阿海、金安橋、龍開口、魯地拉和觀音巖，規劃總裝機容量為2058萬千瓦。

　　報告明確指出：上虎跳峽水電站為龍頭電站，對改善該河段梯級水電站調節能力、更好地滿足電力需要具有重要作用。

　　然而，就在龍開口和魯地拉兩站如火如荼的開發之際，龍頭水庫上虎跳峽的命運卻存變數。地質專家楊勇教授認為，由于虎跳峽地處“三江并流”世界自然遺產保護區，這是水電開發不可逾越的紅線。

　　有關虎跳峽水電站的爭論由來已久。眾多環保人士認為：虎跳峽水電站建成后，18萬畝滇西北最富饒的土地將被淹沒，十萬人將失去家園，并且淹沒區是多民族聚居區。更為重要的是，虎跳峽水電站正處于金沙江大斷裂帶上，地震頻繁，這里又是長江標志性拐彎，俗稱“長江第一灣”，建水電站的地質風險非常大。“但我們在這方面的研究還沒有突破，這導致了虎跳峽現在尷尬的局面——以前的最佳壩址很難成立，新的壩址也很難找到。”

　　無論虎跳峽水電站如何選改建，甚至停建，都將影響到下游幾個水電站的技術經濟指標。這正是環保部“金沙江中游整體流域環評”的考慮所在。

　　同時，在楊勇教授看來，環評報告中的魚類和水生生態問題是一個至今都不可解決的世界性難題，除非降低環評標準，否則環評報告絕無通過的可能。

　　考慮到金沙江中游整體水電站建設的前提——虎跳峽龍頭水庫的未知命運以及難以突破的魚類保護和水生生態問題，楊勇認為，環保部提出“對規劃的龍頭水庫和虎跳峽河段的開發方式與相應的環境影響還需要深入研究”，這一要求切中要害。

　　“光榮與夢想”

　　鄉長劉松濤對水電站的感激溢于言表，他有一長串的數據作為佐證。

　　6月15日，牟廣豐在龍開口水電站視察后的總結會上說：“根據整改的情況，再決定下一步怎么辦。”這句話一下子打消了很多人“速戰速決”的美好期望，有消息稱整改的時間將會超過半年。

　　這突然發生的變故讓朵美鄉的發展前景朦朧了起來。

　　這個距離鶴慶縣城120公里的偏遠鄉鎮是國家貧困縣的邊遠貧困鄉，用鄉長劉松濤的話說是“與世隔絕的山坳”。2006年，這個有著270平方公里、3萬人口的鄉鎮的財政收入僅有6萬元，且全部來自于小水電站。

　　2007年，華能集團決定在龍開口投資建水電站，這成為朵美鄉甚至鶴慶縣“千載難逢的發展機遇”。

　　兩年前，3個多小時的車程讓縣里領導充分體諒朵美鄉干部的難處，只有重要的會議才會通知劉松濤參加。如今，由華能集團投資3億元修建的48公里三級公路即將完工，這是山里人“想都不敢想的事”。

　　劉松濤幽默地說，以前給縣領導打電話都愛理不理，“但現在我的電話絕對是最受重視的”。

　　劉松濤將“巨額投資，空前繁榮”的盛況都歸功于華能，“畢竟是大企業，帶動一方、服務一方。”

　　因為這個千載難逢的機遇，劉松濤和他的同事們總結出鄉里的指導思想是：服務、服務、再服務。

　　2005年，朵美鄉和中江鄉合并稱為“朵美鄉”，合并后的鄉政府遷往朵美鄉，兩年后，朵美鄉黨委書記、鄉長的大部分時間都在中江小鎮，“工作都以水電站為重點，全鄉80%以上的精力都在這個工作上。”

　　為了給水電站建設最好后勤保障工作，林業站、農業綜合服務站等鄉里以前的冷衙門也變得重要了，大部分的工作人員被抽調進了專門服務于水電站建設的協調組，四十多人的協調小組，組長由鄉黨委書記親自擔任，鄉里的主要領導都包括在內。

　　同樣，鶴慶縣也成立了由縣長掛帥的協調小組，由副縣長任總指揮的指揮部，長期駐扎在中江小鎮，以便于協調溝通。

　　龍開口水電站在兩年的建設期間，已經為鶴慶縣貢獻了超過七千萬元的地方稅收，這在全縣總財政收入僅億元的貧困山區無疑是財政上的雪中送炭。根據估算，水電站建成后，將每年至少為地方財政貢獻5個億的稅收。

　　“都說抓機遇，現在機遇就在面前，怎么能不抓緊呢？”劉松濤說。

　　這個偏遠的山坳小鎮如今有著更大的野心：要把移民安置點建設成為新農村建設的示范點，為此，在華能集團出具的安置費用基礎上，縣財政還追加了500萬元的建設費用。

　　這是一個極具誘惑力的未來，而且近在咫尺，然而，朵美鄉乃至鶴慶縣幾乎唾手可得的光榮與夢想，卻因為突如其來的變故變得朦朧起來。

　　水電站停建通知公布后，小鎮的蕭條立竿見影。中午11點，跑運輸的中巴車司機在車里打起了瞌睡，沿街的辦公家具店、商店更是門可羅雀，劉松濤總結的“人流、車流、資金流”突然一下子都斷流了。

　　利益之手纏繞

　　在這些標語背后，是一雙雙利益之手。

　　在中國經濟高速發展，電力供應持續偏緊的情況之下，水電業受到了“超常規發展”的特殊照顧。在西南各級政府的工作報告中，都將之視為“千載難逢的發展機遇”。

　　從四川到云南，從金沙江流域到瀾滄江流域，再到怒江流域，沿路“打造西南水能源基地”、“建立西部能源基地”的宣傳標語隨處可見。在這些標語背后，是一雙雙利益之手。

　　在魯地拉水電站所在地賓川縣片角鄉下六村村民還沒有拿到征地補償款之前，地方政府就迫不及待地讓施工隊進場，參與道路修建的工作人員胡先生說：目的就是為了搶速度。業主搶的是建設速度，而地方政府搶的則是稅收等經濟速度。

　　資料顯示，水電站建設期間需要向地方政府繳納建筑安裝稅，這筆費用對于拮據的地方財政來說無疑是天上掉餡餅。

　　水電站建設給當地經濟發展帶來的機遇是空前的。“魯地拉水電站在建設期間，不僅每年可以為地方政府創造數千萬元的財政收入，還可以拉動地方上的運輸、建材、勞動力等各方面的發展，建成后每年7個億的稅收對各級政府來說都是一筆可觀的財政收入。”周衛東說。“這還不包括云南省在其中的15%的資源入股的收益。”

　　2005年，華電、華能、大唐、華睿以及云南省開發投資公司一起合股的金沙江中游水電開發有限公司正式成立，對股權分配早已有明確的界定。“水電對每一個電力公司來說，都是一個好的產業結構，水電的效益很穩定，建成以后，將是一本萬利。”張之平說。這導致了各大電力公司都急切想搭上這輪開發的快車。

　　如此優良的項目當然還會得到銀行系統的支持，由于龍開口和魯地拉兩站尚未獲得全部資質還無法向銀行貸款，所以貸款數額還不得而知，但以金沙江溪洛渡、向家壩水電站為例，國家開發銀行給長江三峽工程開發總公司的貸款即高達200億元。

　　在水電開發這塊香餑餑中，還時常會出現投資公司的身影。

　　目前，在這些利益之手的推動下，金沙江八級水電站都出現了被環保部定性為“跑馬圈水”的現象。

　　被綁架的監管

　　按照環評法的規定，所有新建項目開工前，都必須獲得環保部門的環評審批，但在水電開發中，開工的定義卻非常特殊。

　　2007年，國家發改委發出了“金沙江中游梨園、阿海、龍開口和魯地拉水電站開展前期工作的復函”，該文件同意這四個水電站的前期工作，但對于“前期工作”的具體內容并沒有做出詳細界定，甚至業主們認為前期工作還包括導流設施。

　　在有著二十多年電站開發經驗的周衛東看來：“沒有說導流洞可以，也沒有說不可以。”事實上，所謂“前期工作”的不同理解已經造成了水電建設的混亂。

　　按照環評法的規定，所有新建項目開工前，都必須獲得環保部門的環評審批，但在水電開發中，開工的定義卻非常特殊。

　　來自國家發改委等部門的文件稱，水電開發，只要獲得地方政府的批準就可以進行三通一平的前期工作，水電項目的開工指大江截流和壩體建設。換句話說，在“開工”前，業主已經投入了數十億的巨資完成了前期準備。

　　這就導致了監管的尷尬。

　　“三通一平甚至導流設施的建設已經對生態環境造成了巨大的影響，這些難道不需要環保部門評估嗎？”中國公眾與環境研究中心主任馬軍說。

　　6月15日，牟廣豐對西南督查中心提出了“加強區域環境督查”的要求。在大理州副州長提出“將配合業主整改”的說法后，牟廣豐明確說：各級政府和環保部門不是配合，而是監管。

　　“木已成舟”的既定事實，使得環保部門的監管變得蒼白無力。完成了三通一平后，環保部門的一票否決將很難抵擋得住利益各方的聯合施壓。因此，有環保人士建議“在環評報告前不得進行任何施工”的程序修改。

　　實踐中從來沒有出現過已經三通一平的項目最終被迫下馬的水電工程。4年前的那次環評風暴針對的就是未批先建的大型水電項目，但兩個月后被叫停的水電項目即補充環評、繳納罰款而輕松過關，此役最終被環保人士稱為“板子高高舉起，卻輕輕落下”。

　　2005年的環評風暴中，金沙江下游向家壩、溪洛渡兩個水電站也因未批先建受到處罰，但金沙江中游龍開口、魯地拉兩站的建設方似乎并不能從中吸取教訓——在環評報告的審批過程中，已經完成了大壩截流。

　　不可逆轉的“倒逼”？

　　這些首尾相連的電站，完成后將從云南虎跳峽上游的奔子欄到湖北宜昌，2000公里以上的長江干流，從急流險灘變成一系列的“跳水平臺”。

　　楊勇的不抱樂觀有太多現實的考慮：絕大多數的水電項目在上一輪的跑馬圈水中已頗具規模。

　　2005年底，云南金沙江中游水電開發有限公司正式掛牌拉開了金沙江中游水電開發的序幕，負責全資建設虎跳峽、兩家人、梨園和阿海水電站，參股建設金安橋、龍開口、魯地拉和觀音巖水電站。按照云南省政府的說法，這家公司的掛牌意味著，總裝機兩千多萬千瓦的金沙江中游水電開發工作正式啟動。

　　4年后，在近400公里的金沙江中游流域上，密布著興建之中的8個水電站，然而，按照2003年國家計委通過的《金沙江中游河段水電規劃報告》，規劃中的一庫八級水庫必須遵循總體開發的原則，下游7級水電站的技術經濟指標的重要依據是虎跳峽龍頭水電站。

　　但虎跳峽水電站的爭議至今未果，壩址懸而未決，但這并沒有影響到下游水電站的猛力推進。

　　龍頭水庫未定，反倒施工下面的水電站，這個荒唐的邏輯在四川省地礦局區域地質調查隊總工程師范曉看來，是利益集團采取的“倒逼策略”——既然下面的水電站是以虎跳峽為前提的，而目前看來虎跳峽的爭議也最大，那么就想辦法先把下面的水電站建起來，反過來影響對虎跳峽的決策。

　　這樣的判斷，有其歷史依據。

　　在四川紫坪鋪大壩修建過程中，也存在了激烈的反對意見，結果為了保證工程上馬，業主做出了只修建紫坪鋪大壩的讓步，但在紫坪鋪修好以后，業主又提出了本已放棄的魚嘴工程，再次要求修建作為配套設施的魚嘴工程，即楊柳湖大壩。最終，因為影響甚大，社會關注太高，以致魚嘴工程未通過。

　　金沙江中游水電開發的策略如法炮制，但金沙江中下游的水電開發較之紫坪鋪更為復雜。

　　截至目前，金沙江中下游的水電開發已經形成了不可逆轉之勢。這些高達百米甚至二百米以上的12級大壩中，有6座已經截流，4座在大規模前期施工。

　　這些首尾相連的電站，完成后將從云南虎跳峽上游的奔子欄到湖北宜昌，2000公里以上的長江干流，從急流險灘變成一系列的“跳水平臺”，這還不包括若干的支流電站。

　　中央政策在水電開發上有明確的表態：“十五”規劃提出的是“大力發展水電”，“十一五”規劃則修改為“在保護好生態環境的基礎上，有序地開發水電”。但在環保人士看來，西南水電的開發毫無疑問是過度了。但這一“過度”在地方政府和電力開發公司看來，仍遠遠不夠，最新的消息是關于怒江的開發又再次被提上日程。

　　2008年底，阿海水電站已經通過了環評，在公眾評議過程中，專家發出警示：環評報告中提到的針對特有魚類的補救措施大多缺乏可行性。但是，這些意見并沒有阻礙環評通過。

　　而且，如此高密度的水電建設，必然要牽涉到流域的總體協調問題，“這方面我國還沒有操作經驗”。

　　在環保部對魯地拉和龍開口的處罰決定公開后，環保組織向社會公開發出了“金沙江開發決策須對歷史負責”的呼吁信，文末寫道“環保部應本著對歷史負責的態度，為當世和后代守住環境底線”。“我不太樂觀，單憑環保部的力量難以解決這一難題。”參與署名的楊勇說。

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