奧巴馬或將改變美國政府多年來對中國出口產品“特保調查”的一貫態度和做法，若輪胎特保案一旦采取措施，極有可能引發美國乃至全球對中國進口產品的設限高潮

　　文  本刊記者 宋華安

　　日前，《法人》記者從接近中國商務部的人士獲悉，美國鋼鐵工人聯合會(USW)在4月20日向美國國際貿易委員會(ITC)提出申請，要求對從中國進口的輪胎進行特殊保障措施調查(以下簡稱“特保調查”)，以達到限制進口中國輪胎的目的。這項標的價值達17億美元的特保調查案，目前已引起中國商務部的高度關注。

　　業界人士表示，USW提起的該項“特保調查”是美國奧巴馬政府針對中國產品實施特保條款調查的第一案。此調查美國產業一旦獲勝，或將使美國對華實施特保措施的勢頭高漲，更多的特保調查將接踵而來，同時也會引起其他WTO成員仿效，遏制和限制中國產品出口。在中國出口下滑趨勢較為嚴峻的2009年，如何積極應對美國的特保調查，以保障出口穩定回升，是政府和企業面臨的重大課題。為此，《法人》記者采訪了原中國商務部條法司和公平貿易局官員、現北京嘉潤道和律師事務所合伙人張濤律師。

　　本案的特殊意義

　　“目前中國是美國最大的輪胎出口國，2008年中國總計向美國出口4600萬條輪胎。”張濤給《法人》記者提供了一組本案美國申請人——美國鋼鐵工人聯合會(USW)在申請書中所使用的數據。該數據顯示，從2004～2008年，美國從中國進口的輪胎數量增長率為215%，美國輪胎產量下降25%。美國汽車業的嚴重衰退，也給美國鋼鐵業以致命的打擊。

　　USW認為中國出口到美國的輪胎已經嚴重影響了美國輪胎產業，其中包括美國工人的就業問題，以及可能導致越來越多的美國輪胎廠關閉。美國USW總裁Leo.W. Gerard 還公開宣稱將利用美國貿易彌補法律“421條款”，即所謂的特保調查，來應對中國輪胎業的重壓。

　　張濤表示，美國對中國的特保調查其實不是一個新鮮事物，從2002年起美國產業在布什總統任期內就對中國提起了6起特保調查。但這6起特保調查案均以失敗告終，中國企業沒有受到任何損害和損失。

　　本案的特殊意義在于：它可以被當成是檢驗奧巴馬政府對“特保調查”的態度和做法乃至對中美貿易關系的“試金石”。

　　據業界人士表示，自2008年11月奧巴馬上臺執政美國以來，美國政府對特保的態度或許會有所改變。奧巴馬的上臺或應該引起中國企業的警覺。張濤認為，長期以來，中國企業普遍對海外反傾銷措施中的反傾銷調查、反補貼比較熟悉和重視，但對“特保調查”一直不太關注。因為至今還沒有一起因特保調查而遭受損失的企業或行業。

　　特保調查

　　激增保障措施作為WTO允許成員方所采取的三大貿易救濟措施之一(另外兩個是反傾銷和反補貼)，是指當某一具體的產業由于受到突然大量增加的進口產品的沖擊，給進口國造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口國政府可以實行臨時性進口限制，主要通過增加關稅、實施非關稅措施(如數量限制)或兩者并用來限制進口，以達到國內產業免受國外產品沖擊的目的。而特保與保障措施的一個重要區別就在于：保障措施針對的是正在進口的產品而實施的，其不考慮產品來源。也就是說，只要是進口產品激增，不管是來自哪個成員方，進口方都可依據保障措施的有關條款對其啟動保障措施的程序。這是WTO非歧視性原則在貿易救濟中的具體體現。而“特保條款”則是針對某特定成員國的進口來源。

　　據張濤介紹，1999年11月15日，中美簽署了關于中國加入WTO的雙邊協議。該協議第13條規定，在中國加入WTO后的12年內，美國對中國產品可以使用特殊保障措施機制。此后，這一條款成為中國加入WTO議定書第16條“特定產品過渡性保障機制”(即“特保條款”，據此采取的措施為“特保措施”)的內容。

　　該條款規定，WTO成員經事先確定的法律程序認定原產于中國的某項產品進口激增，并對其國內相關產業造成或威脅造成市場擾亂，則該成員可以對自中國進口的此類產品采取限制措施。此外，《中國加入工作組報告》第245至260段對此特保條款又作了細化。這兩部分規定構成了針對中國進口產品的特保條款機制。一些WTO成員據此先后進行了相應的國內立法和實踐。中國承諾允許其他WTO成員在入世(2001年12月入世)后12年內，可使用該條款來限制中國進口產品。

　　同時，WTO議定書第16條還規定，如果一個WTO成員對某種中國進口產品采取了特保措施，并造成或威脅造成進入其市場的重大的貿易轉移，該成員方可以針對該種中國進口產品采取特保措施。

　　美國特保“421條款”

　　張濤介紹，美國國會在2000年經由立法程序在《美國1974年貿易法》第四部分加入了第二章“進行貿易救濟，避免美國市場遭受市場擾亂和貿易轉移”的內容，其中包含第421節“針對市場擾亂采取的措施”、第422節“應對貿易轉移的措施”和第423節“規則與條款的終止日期”。

　　依據“421條款”，在中國加入WTO后的12年內，若中國出口至美國的產品數量增加或者所依條件，對同類產品或直接競爭產品的美國國內產業造成或威脅造成市場擾亂，美國總統可以在防止或補救市場擾亂必需的限度和時間內，針對中國產品加征關稅或實施其他進口限制手段。由此，美國使用特保條款的國內立法正式產生，這是美國為應對中國加入WTO而專門設計的防衛武器。

　　根據“421條款”，美國國際貿易委員會(ITC)可以自動或應申請啟動特保措施調查，一般情況下ITC在60天內就做出決定。如果美國國際貿易委員會裁決損害成立，將在20天內向總統及貿易代表辦公室提交一份報告，貿易代表辦公室在55天內向總統提出是否采取任何措施的建議。在此期間，貿易代表辦公室應舉行聽證會等，讓進口商等利害關系方陳述意見，并可以與中國政府就此進行磋商。在收到貿易代表辦公室提交的建議的15天之內，總統將公告采取具體措施，但如果總統認為采取措施不符合國家經濟利益或弊大于利，也可以不采取任何措施。

　　布什任期的6起特保案

　　據張濤介紹，從美國貿易法“421條款”生效至今，美國針對中國產品發起的特保措施案件(即“421調查”)已有6起。這6起特保調查案都發生在布什任職總統期間。

　　2002年8月19日，美國國際貿易委員會(ITC)應美國一家小規模的生產企業的申請，對原產于中國的椅座軸承致動器進行特保措施調查，也是首起特保調查。而該產品中國在2001年對美國出口額僅為17萬美元。02年10月18日，美國ITC裁定中國對美出口的椅座升降裝置對美國相關產業構成了市場擾亂，并建議實施配額限制。為此，中方與美方進行了磋商，到2003年1月17日，美國總統布什決定不采取救濟措施，中美首起特保調查案以中國企業未受損害而告終。

　　2002年11月28日，美國三家鋼絲衣架生產企業向ITC提起申訴，要求對原產于中國的鋼絲衣架立案進行特保措施調查。經過兩個月時間的調查，03年1月27日，ITC裁定中國對美國出口的鋼絲衣架對美國相關產業構成了市場擾亂，并提出加征關稅的救濟建議。4月25日，美國總統布什否決了采取救濟措施的建議。

　　2003年特保調查案也發生了兩起。6月5日，美國“保護美國維修市場用剎車盤、剎車鼓生產商聯合會”向ITC提起申訴，要求對原產于中國的剎車盤、剎車鼓立案進行特保措施調查。8月5日，ITC裁定中國對美出口的剎車盤和剎車鼓未對美國相關產業構成市場擾亂，并結束調查。30天后，美國有四家公司向ITC提起申訴，要求對原產于中國的球墨鑄鐵管件立案進行特保措施調查。10月16日，ITC裁定中國對美國球墨鑄鐵管件出口不存在“緊急情勢”；12月4日，ITC裁定中國對美出口的球墨鑄鐵管件對美國相關產業構成市場擾亂，為此，中方與美方進行了磋商。2004年3月3日，美國總統布什做出了不采取救濟措施的最終決定。

　　2004年至2005年各有一起特保調查案，其中04年的彈簧案張濤親自參與過。04年1月6日，美國彈簧生產商協會向ITC提起申訴，要求對原產于中國的床用內置彈簧組立案進行特保措施調查。經過短短2個多月的取證和應對調查，3月8日，ITC裁定中國對美出口的床用內置彈簧組未對美國相關產業構成市場擾亂。2005年，根據421條款，美國國際貿易委員會對中國發起一起環狀焊接管特保措施調查案，被ITC裁定構成市場擾亂。但在12月30日，美國總統布什也最終否決了采取特保措施。

　　需警惕危害

　　盡管過去發生的6起特保調查沒有對中國企業產生負面影響和實質損害，但中國出口企業切不可對此輕視。張濤分析認為，美國對中國發起的特保調查案具有三大明顯的危害特征：

　　一是申訴和調查的時效速度非常快，從特保申請到特保措施的出臺不超過半年。 “一旦ITC認定市場擾亂成立，美國總統可以很快就采取限制進口措施，在此情況下，中國企業很容易被打個措手不及。”張濤表示。而反傾銷調查和反補貼調查從立案到采取反傾銷措施，一般都在12個月-18個月之間。

　　二是效果明顯。如果美國總統決定采取特保措施，馬上就會增加關稅、實施非關稅措施(如數量限制)或兩者并用來限制進口，中國相關產業的出口量會立即受限或受到征稅處罰。

　　第三個危害也是影響最大的危害，即容易引發“多米諾骨牌效應”。以美國“421條款”為代表的特保條款被稱作是國際商務領域的“非典型肺炎”，它不同于傳統的貿易救濟措施。如果某個WTO成員因特保調查成立而實施特保措施，其他WTO成員就可以“貿易轉移”為由，對我國同一種出口產品實施連鎖特保措施，引發多米諾骨牌效應，進而使我國整體出口環境惡化。

　　美國產業界提起的6起特保調查案盡管都被否決，使其對中國產品實施“特保措施”的目的落空，但421條款的威脅卻依然存在。奧巴馬在去年美國的總統競選中曾批評布什政府在中國對美出口產品上屢次否決采取特保措施，并稱特保調查應該被使用。今年2月份，美國在7870億美元的經濟振興方案中曾有“購買美國貨”條款，雖因全球強烈輿論而將此條款作了軟化處理，但不排除奧巴馬政府在此后的具體政策執行過程中啟用相關的貿易保護措施并對中國出口產生實質上的損害影響。

　　張濤表示，中國承諾允許其他WTO成員在入世后12年內，其他WTO成員可以使用特保措施機制條款來限制中國進口產品。那么在12年大限即將結束的2013年12月10日之前，特別是在目前全球經濟不景氣的情況下，美國(和其他國家)隨時都可能利用421條款對我國出口產品實施進口限制措施，以保護其本國企業利益。

　　不管當前這起輪胎特保調查案的結果如何，張濤認為中國企業和政府在這個特別敏感時期需要時刻警惕高度關注并積極應對，以避免由當前的輪胎特保調查案引發連鎖損害效應。張濤表示，目前美國產業和中國商務部都在緊密地觀望輪胎特保案的走向，如果奧巴馬政府有意通過此案改變美國政府在特保調查中的一貫做法，中國應該怎么辦？

　　根據自己參與應訴彈簧特保案的經驗，張濤建議從以下5個方面來應對解決：一是涉案的中國相關企業答問卷，企業要積極配合起訴方的調查。二是商協會要發揮起行業協會組織的作用，組織產業積極應訴，并同美國申請產業進行會談協商，爭取撤案。三是當行業發生特保調查案時，(行業協會、企業)要及時把相關信息反饋給政府，由中國政府出面溝通，給美國政府足夠的政治壓力，同時營造一種強勢的輿論。四是律師和經濟法學專家共同對美國產業狀況、中國進口及受損因果關系等進行分析。比如深入判斷美國是否遭受損害以及遭受損害的因果關系分析，研究美國輪胎產業是否因我國的出口而受損，若受損是否因進口我國輪胎激增造成的，同時也要判斷中國進口產品是否激增了，什么叫激增，如何界定激增等等，給政府提供積極翔實的數據支持。五是中國企業要通過多種方式獲得美國進口商、下游產業和最終用戶(消費者)的支持，共同游說美國政府做出有利中國的結果。

　　張濤

　　北京嘉潤道和律師事務所合伙人、律師，實戰派反傾銷法律專家，畢業于對外經濟貿易大學，法律碩士。曾負責并參與了中國反傾銷條例和規章的起草制定以及中國反傾銷調查制度的建設，受聘于中國商務部作為第三方參加WTO有關反傾銷法律的爭端解決，并代理中國商務部應對美國、歐盟和土耳其對華的紡織品特保調查，具有豐富的反傾銷特保調查案經驗和美國337調查案經驗。

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