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煙草業的罪與罰
一方面是國家財政稅收的重要錢袋子，另一方面是戕害民生的健康殺手。在構建和諧社會和迎戰經濟冬天的大背景下，中國的煙草業面臨一個比以往更為尷尬的兩難
□記者 吳麗
張宏娟靠著門框蹲著，呆呆地看著地上兒子留下的煙蒂。她拿起一根煙蒂，聞了聞，立刻又扔在地上。她起身找來一把剪刀，又拾起一根煙蒂。剪刀在煙蒂身上來回地游走。
“想不明白……”一個下午，張宏娟反復地發出這樣的感慨。
兩年前，安徽省亳州市譙城區十河鎮農民張宏娟的丈夫，因吸煙患上肺癌而去世，留下孤兒寡母。從那時起，在張宏娟的心中，煙就成了惡魔。為了讓有3年煙史的兒子戒煙，她買過各種戒煙藥，可是兒子還是丟不掉手里的那根煙。
讓張宏娟更痛苦的不止是兒子戒煙的失敗。從2007年開始，安徽省煙草專賣局、合肥卷煙廠和亳州市煙草公司對十河鎮進行了一系列扶貧計劃，以煙草公司的名義給十河鎮修建了公路，還蓋起了學校。十河鎮人把煙草公司當成慈善企業奉著，到處貼滿了諸如“感謝政府，感謝煙草公司”之類的標語。張宏娟想不通，為什么害死丈夫的兇手又成了好人。
2008年末，遠在皇城北京人民大會堂的一個頒獎晚會，或許能給她以些許安慰。
流產的慈善大獎
2008年12月5日，2008年度“中華慈善獎”頒獎在人民大會堂舉行。中國煙草總公司等6家煙草企業在最后時刻被從獲獎名單中拿掉。
2008年11月26日，國家民政部發布了“關于2008年度‘中華慈善獎’的公示”，對最具愛心內(外)資企業及最具愛心慈善個人等進行公示，請社會予以評議，最后通過評選委員會評議和民政部部長辦公會審定，確定本年度“中華慈善獎”的獲獎名單。
在140個最具愛心內資企業的獲獎名單上，中國煙草總公司、湖北中煙工業有限責任公司、上海煙草(集團)公司、云南省煙草專賣局(公司)、湖南中煙工業公司、中國煙草總公司山東省公司6家煙草企業名列其中。其中中國煙草總公司更名列慈善榜第一位。
名單一經公布，各方質疑接踵而來。11月28日，中央電視臺二套《今日觀察》推出了一期名為“中華慈善榜爭議在哪里”的節目。媒體的公開報道促發了各種控煙機構和第三方組織的跟進。搶在12月5日頒獎晚會之前，各種炮彈紛至落下。
12月1日，原中國預防醫學科學院副院長、民間控煙機構新探健康發展研究中心常務副主任吳宜群向民政部遞交了一份信函，指出授予煙草企業“中華慈善獎”嚴重違背了2006年在我國生效的世界衛生組織(WHO)《煙草控制框架公約》，懇請將煙草企業從名單中去除。
“2006年中國政府已經做出履約的莊嚴承諾，不能自外于世界控煙的主流。”吳宜群告訴《商務周刊》，發去信函之后，她又立刻和民政部相關負責人通了將近一個小時的電話。
12月2日，中國疾控中心控煙辦公室致函民政部，指出不應允許任何政府分支機構或公立部門，接受來自煙草業或那些促進其利益者對政治、社會、財政、教育、社區或其他類的捐助，更不允許對相應行為進行大張旗鼓的宣傳，并建議不授予煙草企業“中華慈善獎”。
12月3日，中國控制吸煙協會也致信民政部，亮明了堅決要求將煙草企業從名單中拿掉的態度，指出民政部如對生產、銷售煙草導致我國每年百萬人死亡的企業授予“中華慈善獎”，實在是有悖“善”獎本意，將嚴重損害該獎項聲譽，變成煙草企業的變相廣告。
12月4日，世界衛生組織駐華代表韓卓升(Hans Trodesson)致信民政部，提醒其授予煙草企業“中華慈善獎”違背了世界衛生組織《煙草控制框架公約》5.3條及其實施準則的要求。該條款主要是關于防止制訂同煙草控制相關的公共衛生政策時，受煙草業的商業和其他既得利益的影響。
4日晚上，吳宜群的手機一直在不停地響著。一會短信顯示“已經拿掉1家”，一會又變成2家。快到半夜12點，短信顯示“6家企業已經全部拿掉”。這個時候，60多歲的吳宜群才安心躺下。
事后，民政部社會福利和慈善事業促進司司長王振耀坦承，正是各界置疑最終促使民政部將煙草企業從名單中去掉。
“中華慈善獎是由政府主導的一個國家獎項，如果將這一獎項授予煙草企業，對于這些企業樹立形象，對它的市場營銷將會起到非常大的幫助作用，中國將面臨國際社會的譴責。”國家控煙辦公室主任、中國疾控中心副主任楊功煥對《商務周刊》說。
而這些遭遇除名的煙草公司則紛紛喊冤，他們表示，煙草業多年來一直是國家財政的重要來源領域，并確實捐贈了不少善款，做了好事反受批判讓人不服。
不過，早在半個月前的一次國際煙草會議上，這6家煙草企業就已經有了預感：他們很可能登不上領獎臺。
南非會議上的“酷刑”
2008年11月17日，世界衛生組織《煙草控制框架公約》第3次締約方會議在南非德班舉行。中國代表團由工信部一位副司長為團長，成員包括國家煙草專賣局(即中國煙草總公司)、外交部、財政部、衛生部及香港、澳門等各方代表共17人。
《煙草控制框架公約》是世界衛生組織主持制定的第一份條約，至今已有160個國家簽署。中國政府于2003年11月10日簽署了《公約》，2005年8月28日第十屆全國人大常委會第17次會議正式批準。2006年1月9日，《公約》在中國生效，并有責任在經三年緩沖期后于2009年1月9日起無條件履行。
作為17人以外的中國非政府控煙組織的代表，吳宜群也來到了南非。在簡單的行囊中，她特地帶了幾個煙盒。其中一個是著名的中華牌香煙出口到泰國的外包裝，它迥異于國內所見的紅底白字煙盒，煙盒正面上方赫然一張特寫圖片，那是吸煙者潰爛的嘴唇和幾顆被熏黑的殘牙，而且面積逾半，人們熟悉的“中華”二字則局促地居于下方。“中華煙包裝內外有別說明我們忽視了國人的健康權，甚至于外國人的健康都比我們更重要。”吳宜群氣憤地對《商務周刊》說。
11月18日上午10點，中國代表團參加了第一天的西太區協調會，討論關于《公約》5.3條實施準則草案。這些準則是為保障5.3條得到正確實行而進行的細化。就在大多國家表態通過時，中國一位來自國家煙草專賣局的女代表發言說：“經過對5.3條實施準則草案認真研究后，我們發現其中一些條款對于中國國情不太適應，因為眾所周知，中國的煙草企業100%屬于國有，而且我們認為其中的一些條款已經超出了公共衛生政策的范圍，所以，5.3 條現有的準則草案如果在中國執行的話，我們將會感覺非常困難。”聽完中國代表的發言，日本一位代表也跟隨著表態：“我們是50% 國有，實施起來也有點困難。”
當天下午，中國代表又對《公約》11條(煙草制品的包裝和標簽)的實施準則草案表示異議。來自中國外交部的代表發言稱，中國并不反對使用圖形警示標識，但在國內有一些操作上的具體困難，這困難不涉及到法律和行政，也不涉及到健康，而是涉及到文化和民族感情。他提出的理由是，中國生產的卷煙圖案上大多代表中國最重要的文化，比如名山大川、風景名勝，很難想象在這優美神圣的圖案里放上難看的圖片。
“目前出口的卷煙上打上了類似圖，在國內已引起反感，群眾向立法機關反映問題，我們不得不重新審視圖片問題。從法律上和健康上我們不反對，但從民族感情和文化基礎上有保留意見。”上述外交部代表最后總結說。
他的發言引起了會場的一片噓聲。“這(中國官員的發言)是對民意的一種歪曲。”吳宜群說。
當天晚上，在有近200人參加的非政府組織會議上，討論將“煙灰缸獎”授予中國還是日本。“當在給中國投票的時候，我只聽到打印機劈里啪啪的聲音，打印紙一張接一張出來，全是給中國頒發這個獎項的理由。”吳宜群無奈地說。
最終，全球的控煙NGO組織一致決定授予中國“煙灰缸獎”。會議簡報上登載了授獎理由：“因其嘲笑公約第11條準則，寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康。”同時在簡報上登載了題為“軟弱的健康警示出現在中國的煙盒包裝上”的署名文章，批評中國近日出臺的新卷煙包裝警示標識不符合公約精神。
非政府組織發給中國“煙灰缸獎”，自然惹怒了身擔責任的中國官方代表團。在第二天的西太區會議上，來自中國煙草專賣局的代表對NGO發出“逐客令”，認為NGO參與的規模和范圍越來越大，在一定程度上干擾了會議的正常進行，請求對NGO參加會議的規模和范圍做出明確界定。
這種惱怒遭到一致反擊。100多個與會國家紛紛指責中國代表說：“你們好好看了《公約》沒有？”他們提醒中方代表團，《公約》的序言中明確指出了不隸屬于煙草業的非政府組織和民間社會其他成員，包括衛生專業機構，婦女、青年、環境和消費者團體，以及學術機構和衛生保健機構，對國家和國際煙草控制努力的特殊貢獻，及其參與國家和國際煙草控制努力的極端重要性。中國的“逐客令”提議只得作罷。
會議的倒數第二天，日本同意《公約》實施準則通過，這時中國還沒有表態。最后一天，在《公約》第11條實施準則做出一定讓步的基礎上，中國終于表示通過。
在會議上，日本代表“感謝中國的靈活”的表態，也被參會代表調侃為“中國和日本前所未有的團結一致”。
“煙草警示包裝需要得到衛生部門的批準這句話被去掉，放大了煙草專賣局的權力。”對于這一讓步，吳宜群很是擔憂。
會議的最后陳述中，來自中國外交部的代表說：“經過這幾天漫長而艱難的討論，我自己感覺猶如上了一場酷刑。”中國外交官的這句自我調侃，立時引起全場的鼓掌加噓聲。
左手打右手
從煙草的發展歷史來看，吸煙和禁煙就像孿生兄弟。從1950年代出現大規模的反吸煙活動后，1960年代起控煙運動席卷全球。作為世界衛生組織191個成員國之一的中國也參與其中。但遺憾的是，每一次大的禁煙活動都伴隨著煙草業的大發展。
盡管中國政府簽署了《煙草控制框架公約》并已在國內生效三年，國家領導人也在不同場合多次明確表示不能犧牲人民的健康來尋求經濟的發展，但控煙之路仍然一進兩退。
“中國控煙之難不僅在于吸煙者為數眾多，更在于中國特殊的體制——煙草行業政企合一，由煙草公司來主導控煙。這是多么荒謬的事情。”從事控煙10多年的楊功煥對《商務周刊》說。
我國煙草行業的最高行政管理部門為國家煙草專賣局，而中國煙草總公司則是負責全國煙草產供銷的經濟實體，但兩者實質上是“兩塊牌子，一套班子”，既具有行政職能，又承擔經營任務。政企不分的體制產生了一個矛盾：《公約》于2006年1月9日正式實行，國家煙草專賣局一方面肩負立法和敦促禁煙工作的重任，另一方面又承擔促進中國煙草產業發展，增加生產銷售的職責。
國家煙草專賣局“左手打右手”的歷史從1983年中國煙草專賣制度建立就已經開始了。“把煙草的銷售功能嵌入到行政職能中，這就是煙草專賣體制固有的特點。”煙草專家周陽敏對《商務周刊》表示，在專賣體制下的控煙，其實就是一個表面工作。
早在2001年，國家煙草專賣局就專門組建了一個“WHO《煙草控制框架公約》對中國煙草影響對策研究課題組”，專門研究各種可能的策略來應付《公約》提出的諸項要求，課題報告長達443頁。
按照加入公約的承諾，2009年1月9日起中國的煙盒上將印制足以顯示吸煙危害的警示標識。但國家煙草專賣局在2008年制定的《境內卷煙包裝標識的規定》，并沒有遵從《公約》的要求。吳宜群指出，《規定》所規定的警語沿襲了原有內容，籠統而含糊，不能明確告訴吸煙者使用煙草的嚴重有害后果；警語標識規格選擇最低限度的30%；不采取最有警示作用的圖片和象形圖的形式；用大多數國人不懂的英文警示語占據了《公約》所要求的警語標識面積，達不到應有的宣傳效果。
“國家煙草專賣局《境內卷煙包裝標識的規定》的實行，無疑宣告煙草行業取得了大勝利。”吳宜群認為，該規定給煙草企業留下了巨大的回旋空間。
就在衛生部門于2008年公開我國每年有100萬人死于與煙草相關疾病，呼吁政府部門和全社會進一步關注控煙行動之時，國家煙草專賣局則忙著“科技興煙”，變著花樣來吸引煙民。“低焦香煙”盛行，甚至打出了“中草藥保健”、“順喉”等功能。白沙香煙出了一個新品種叫“環保白沙”；玉溪也出了一個新品種，叫“和諧玉溪”。
“‘低焦’就是個誘人的幌子。”楊功煥告訴《商務周刊》，焦油是卷煙點燃后煙草和添加到煙草中的物質燃燒形成的，卷煙自身并不含有任何焦油。經過國際醫療組織的試驗表明，焦油含量的高低對人身體的危害是沒有什么差別的。
事實上，改革煙草專賣局政企不分的體制“很早很早”之前就被提上決策層的議事日程。1998年時，國務院辦公廳曾下發通知，對國家煙草專賣局的職能作出調整，要求“逐步實現政企分開”。但一直到2008年的第五次部委改革，國家煙草專賣局的隸屬關系由國家發改委轉至新成立的國家工業與信息化部，其職權始終未做真正調整。
2008年9月29日，控煙組織在與人大代表和政協委員的一次研討會上，又正式提出關于拆分的建議。
“我們希望10年前國務院關于煙草專賣局實行政企分開的明確態度能夠落到實處，將中國煙草總公司從現行的國家機構中分拆剝離。”楊功煥建議，國家煙草專賣局應更名為國家煙草監督管理局，統一領導與監督我國煙草生產企業控煙的履約工作。
不對等的博弈
當然，所有人都承認，在中國，控煙是一件很復雜的事情，遠不是一個國家煙草專賣局職能的問題。世界衛生組織駐華代表處控煙高級顧問Sarah England博士對《商務周刊》說：“盡管中國的最高層承諾保護民眾遠離煙草的危害，但仍有很強的商業利益在讓人左右為難。”《商務周刊》獲得的一份2008年中國煙草行業利稅報告顯示，中國煙草行業生產卷煙4200余萬箱，比去年同期增加220余萬箱；累計實現工商稅利4300億元，同比增長約12%。中國煙草行業實現了連續5年工商稅利平均年增長20%的業績。
更重要的是煙草行業已經成為各地財政收入的絕對支撐。2008年，煙草第一大省云南的煙草稅收占全省財政的48.8%，第二大省湖南占28.9%，貴州占22.9%。再細分到一些地市，煙草甚至占據安徽省蚌埠和滁州市當地財政收入的70%以上。滁州市煙草專賣局一名不愿透露姓名的負責人對《商務周刊》說：“這么大的財政支持，市政府不可能忽視，控煙無從談起。”
政府財政對煙廠稅收的高度依賴，讓一些地方政府甚至采用“倡煙”的方式促進稅收。2007年3月15日，湖北荊州下轄的洪湖市政府下發紅頭文件，將全年15900條公務用煙指標分解至114家縣直機關和基層鄉鎮，實行攤派消費，并獎懲分明。
中國是世界上人口最多的國家，其煙民數量亦居世界第一，據中國衛生部公布的《2007年中國控煙報告》透露，中國吸煙者超過3億人，被動吸煙者超過5億人。與此形成很大反差的是，中國公眾對于吸煙危害的認知度卻相當低。一項對全球15個國家的吸煙者進行的調查表明，中國只有不到10%的人認為社會不贊成吸煙，為全球最低。導致這一現象很大的原因就是煙草廣告的突圍。
在全球普遍禁止煙草廣告時，中國的煙草廣告仍然大行其道。從“山高人為峰”的紅塔到“萬牛奔騰”的紅河；從“勝利之鷹”的大紅鷹到“實干闖未來”的廣東五葉神；從“成就價值成就你我”的芙蓉王到“天時地利和為貴”的白沙新品，我們在電視上幾乎可以看到國內所有主要煙草品牌。
其實早在1992年7月，國家工商局已經發文要求堅決制止利用媒體刊播煙草廣告。1994年10月27日第八屆全國人大常委會第10次會議正式通過的《廣告法》把煙草廣告打入了“黑名單”。但這并沒有掐死國內煙草企業的傳播途徑。中國疾控中心2003年調查了8部熱播的電視劇和10部電影，平均每部電視劇煙草鏡頭數為165個，煙草鏡頭總時間為47.5分鐘；10部熱播電影中也均有煙草鏡頭，平均每部電影中有26個，持續時間約為6分鐘。研究顯示，煙草鏡頭使青少年嘗試吸煙的可能性提高3倍。即便非吸煙的青少年，如果其崇拜的偶像吸煙，則他們對吸煙行為認同的可能性也提高了16倍。
面對反控煙的種種行為，控煙顯得無能為力。弱勢與強勢的對比更加明顯。“人力、物力和財力我們都很缺乏。”控煙辦副主任楊杰向《商務周刊》說。
“中國的控煙將是一個漫長的過程，未來30年依然如此。”楊功煥表示，盡管《公約》是控煙的一個里程碑，但是當太多利益交織在一起的時候，控煙只能處于下風。
然而，當英美等跨國煙草巨頭也開始通過種種策略阻礙中國控煙進程時，楊功煥不得不考慮30年的期限是否還得再延長。
攘外還是安內？
中國控煙力度的疲軟，刺激在西方人人喊打的國際煙草巨頭把市場瞄向了有著3.5億煙民的中國。他們進入高度管制的中國市場，面對的最大障礙就是有限的進口配額和高關稅。于是走私成為了他們最好的“捷徑”。中國原本薄弱的控煙力量，也因此再一次遭到重創。
來自倫敦衛生與熱帶醫學院的李醫生(Dr.Kelley Lee)和愛丁堡大學的科林博士(Dr.Jeff Collin)曾在一份發表于開放式網絡閱覽醫學雜志《科學公共圖書館》(PlosMedicine)的報告《未來的關鍵：英美煙草公司及香煙走私在中國》中指出，近幾十年來，走私一直是世界第二大煙草巨頭英美煙草公司滲入中國市場的核心戰略。報告顯示，早在1982年，英美煙草公司文件中向中國出口的香煙數量是8.11億根，而中國政府在這一年從國外進口香煙的數量也只有2.02億根；1990年，中國官方從跨國公司共進口100.5億根香煙，但英美煙草公司的文件顯示，該公司當年向中國出口的香煙超過200.3億根；在2003年和2005年，英美煙草公司對中國銷售的香煙是中國官方統計的全部進口香煙的50倍。
“英美煙草多年來一直秘密鼓勵煙草走私，以增加其在中國的市場份額。”科林博士向《商務周刊》介紹，以中國為代表的新興市場成為了英美煙草的目標市場，他們不僅實施精明的商業戰略，還經常有一些違背商業道德甚至是非法的行為。這包括向婦女和兒童做營銷、走私香煙、干擾科學研究、雇傭顧問影響政策制定等等。
美國無煙草青少年運動中國代表鐘鷺向《商務周刊》介紹，英美煙草對于青少年、婦女的市場是非常看重，所以他們在發展中國家，包括中國、印度、俄羅斯等，活躍地采取各種措施來拓開這一市場。
“英美煙草隱性宣傳做得很成功。雖然在F1賽車上基本沒有贏得過一場比賽，但他們對于品牌的促銷很滿意，成功的宣傳了自己的標志和理念。”鐘鷺說。
2008年12月22日出版的美國《公共科學圖書館——醫學》(PLoS Medicine)雜志上發布的一份研究報告，報告作者馬格利從英美煙草公司檔案柜里流出的大量內部機密文件也發現，該公司自1990年代中期起就在中國為肝炎等傳染病慈善組織提供資助，試圖轉移公眾對吸煙嚴重危害健康的注意力。英美煙草公司還通過游說，使中國政府部門重新設定公共衛生議事日程的輕重緩急。
文件顯示，早在1997年，英美煙草集團就已通過資助宋慶齡基金會屬下的北京肝壽基金來“轉移視線”，降低公眾與公共衛生部門在“吸煙有害健康”這個問題上的關注度。2001年，英美煙草通過贊助中國預防醫學科學院的兩個研究課題，來宣傳“二手煙危害程度遠遠比不上大氣污染”。
2008年9月，俄羅斯消費者權益保護和公益監督局以誤導消費者為由，把英美煙草公司告上了法庭。
不過，英美煙草中國公司的一位不愿意透露姓名的負責人向《商務周刊》表示，他們在中國的市場份額是嚴格按照中國煙草總公司下屬的進出口公司的規定，不到1%。
“為國家在困難時期做出貢獻”
盡管政府和NGO極力反對人們吸食煙草，但它帶來了如此廣闊的貿易和如此大量的金錢支出，令其他產品無法望其項背。今天，煙草行業創造了約1億個工作機會。全球各國政府從煙草產品中獲得的稅收遠遠超過了煙草公司股東的收益。與此同時，中國的煙民數量占中國15歲以上人口的36%。每年有100萬人死于與煙草相關的疾病，這個數字同樣為世界之最——是空氣污染引起死亡的3倍，是艾滋病引起死亡的30倍。
調查顯示，我國吸煙人口呈低齡化，青少年吸煙率上升，估計全國15歲至19歲青少年吸煙人數有900萬，嘗試吸煙人數不下1800萬。在大學、高中和初中男生中，吸煙的比率分別高達46%、45%和34%。世界衛生組織估計按現有趨勢，中國目前20歲以下青少年與兒童將有2億變成吸煙者，其中至少有5000萬人將因吸煙而早逝(35歲至69歲死亡)。
北京大學中國經濟中心副主任李玲所做的“中國吸煙成本的估算”研究顯示，以2005年的數據計算，在中國，吸煙導致疾病的直接成本和間接成本總和為2275.48億至2870.71億元之間。而2005年煙草工商稅收合計約為2000多億元，煙草致病的經濟成本已經抵消了煙草利稅收益。
“提高煙草稅是控煙最有效的做法。”首都醫科大學衛生管理與教育學院教授、北京市禁煙立法咨詢專家崔小波教授向《商務周刊》介紹，目前中國的卷煙總稅率僅約為零售價格的40%，這一稅率遠低于國際上卷煙稅率的中數范圍(即65%—70%)。如果將煙草稅率從目前水平提高到零售價格的51%，即每包卷煙增加1元人民幣消費稅，則吸煙者人數將減少1370萬，340萬人的生命將得以挽救。與此同時，政府稅收將增加649億元。
《煙草稅和其在中國的潛在影響》的作者之一，美國加州大學柏克利分校的胡德偉教授也認為，中國煙草制品價格低廉是吸煙率非常高的原因之一，通過增加煙稅來提高煙價是一項雙贏的控煙政策。
沒有一種商品，像煙草這樣既能致命又被允許四處種植與販賣，這被稱為煙草工業的“原罪”。而在當前拉動內需的政治任務下，煙草行業更被寄予厚望。一位原煙草專賣局官員告訴《商務周刊》，有關方面對煙草業提出了“今年要上水平，要保增長，為國家在困難時期作出貢獻”的要求。在他看來，中國3億多煙民對煙草需求很大，中國自己不發展的話，三五和萬寶路等外煙就會趁機而入。
但楊功煥反駁說，目前中國現有煙民的消費市場已經趨于飽和。新增加的約600億元煙草業投資要獲得回報，就只有去發掘潛在的“新消費者”；而要成功“發掘”，各種宣傳、促銷行為只會更加失控。
“不能讓煙草利益集團 干預公共衛生政策”
——專訪北京大學經濟學院教授夏業良
□記者 吳麗
《商務周刊》：在國家煙草專賣制度下，我國煙草業被打造成中國國有壟斷的“一大利藪”，在常年詬病聲中“巋然不動”。 對這一現象您是如何看待的？
夏業良：首先煙草行業在計劃經濟時期對中國的經濟起到稅收支柱的作用。那時候中國的工業企業贏利的很少，而煙草行業是贏利大戶。1980年代末到1990年代初，中國效益最好、利稅最大的前50家企業中，煙酒企業占的比重一直非常大，有時候高達90%以上。但是從1990年代中期市場經濟體制建立后，很多行業的企業尤其是民營企業的贏利空間逐漸增大，煙草公司所占的比重明顯降低。
但國家財政稅收對煙草行業有一種特別的依賴。煙草本身也比較特殊，實行國家專賣，國家在煙草行業的發展方面給了很多的支持政策，同時對煙草產生的負面影響也有意忽略或者是不計。
《商務周刊》：從2006年開始，《煙草控制框架公約》在中國已開始生效。最近在《公約》第三次締約方會議上提出三條準則，第三條就是“不得讓煙草利益集團來干預公共衛生政策”。 在您看來這項準則在我們國家實施起來會不會很艱難？
夏業良：我覺得這是一個非常重要的條款。大家知道有些地方政府的稅收主要來源就是煙草，比如云南，所以在云南你可以看到一些大的活動都是由煙草行業來贊助的，那么在控煙的公共衛生政策上他們就享有更大的話語權。由于受到種種因素的影響，這一準則實施起來肯定會有困難。控煙應該更主要是靠公共政策來推動。吸煙是個人的自由，我們無法干涉。但我們可以創造一種公共空間的文化。就是說吸煙是一種個人行為，但請不要把你的偏好強加于他人。
《商務周刊》：在您看來，為何重大的公共衛生政策在中國執行起來的力度相比其他國家難度要大。
夏業良：建國以來，中國的公共政策制定可以分為兩個階段。改革開放前30年，那是計劃經濟時代，還談不上什么公共政策，那時候基本上就是就是按照國家的發展需要，很少考慮到老百姓對具體問題的感受。它從計劃者的角度考慮哪些是對人民有利的就制訂哪些政策，不會具體的問你對這個政策的感受如何。所以計劃經濟時代沒有人把它當作所謂公共衛生政策來考慮，不過當時在農村地區建立的赤腳醫生、合作衛生院等等，還是起到一個最基本的救助服務。
改革開放后的30年，公共衛生政策從醫療等方面的深度和范圍都擴寬了很多，而且醫療質量和整個衛生環境都比過去有了明顯提高。但在農村反而一段時間內被削弱了。原來的鄉衛生院、赤腳醫生體系不存在了，而新的東西又沒有馬上建立起來。
中國到目前為止還不是一個法治的國家，而是一個人治的國家，一個特權的社會，就是說你有一定的地位和權力才能特別的關照。所以中國的公共衛生政策要想得到明顯的改善，還依賴于根本性制度變革。也就是說，除了中國經濟體制進行了30年的改革，我們的政治體制也應該進行改革。如果這個不配套的話，那么很多重大的問題都是沒有辦法得到根本解決的。無論是社會保障還是公共衛生政策，它都沒有辦法真正解決。
另外，有一些公共衛生政策說起來的時候大家都說支持，但是最終之所以無效或者低效，是由于沒有考慮到一些有效的激勵。具體執行的人很重要，如果他們表面一套，背后又一套，政策的效果勢必大打折扣。所以政策的設計者除了要考慮政策應達到比較理想的目標以外，還要考慮它的可操作性。可操作性里面就包括對執行人的有效激勵，執行人應該得到一定的收益補償。但是除了給他們激勵之外，還要對他們更加嚴格的約束和監控，否則就很容易形成腐敗。監督和約束不能是那種虛置的，一定要實實在在的。
《商務周刊》：在控煙這樣的公共政策方面，我們是不是過多地依賴政府？當政府處于財稅激勵的原因而忽視控煙，再好的公共政策都會是表面工作。
夏業良：是的，如果所有的公共政策都是由政府來執行的話，就會有這樣一種趨勢。所以為什么講在醫療衛生領域中應該允許或者說需要那些非政府部門的民間力量，他們會對公共衛生政策形成一種有益的促進。甚至很多國家那些衛生方面的公約都是非政府機構提出來的。控煙組織中，真正能夠放開手去做，做的不錯的，也就是這些民間組織。
這些年的一個倒退的傾向是，很多人強調把醫療方面的資源集中在政府手中。他們認為只有政府才能最公平的配置資源。如果按照這個理論，那么計劃經濟時代，政府是最有能力配置好資源，為什么沒有配置好？
“外界在誤解我們這個行業”
——專訪原國家煙草專賣局官員
□記者 吳麗
連續幾周的堅持和努力，再加上一點運氣，《商務周刊》和一位原國家煙草專賣局的高層領導進行了1個多小時的對話，根據他的要求，我們不能公開他的身份。他說自己愿意接受本刊記者采訪的目的很簡單——為煙草業這個充滿爭議的行業說幾句公道話。
《商務周刊》：現在很多人對煙草專賣政企不分體制很有意見，提出應該拆分。作為體制內的人，您是怎么看的？
答：俄羅斯搞禁酒也失敗了，因為很多人有喝酒的習慣。煙草也是個嗜好品，是早就存在的事情。國外也到處是煙頭，印尼控煙厲害，街頭依然到處還是煙頭。中國3億多的煙民，需求很大，中國自己不發展的話，三五和萬寶路等外煙就會趁機而入。為什么實行專賣？一是在政策上控制發展、限制發展，這就是控煙。二是既滿足消費者的需要，又避免外國香煙的走私問題。你中國也可以自己不發展煙草，讓外國人來賺錢，但這樣對國家有什么好處呢？
政企不分是特殊事情。我們學習過矛盾論，任何事情都有普遍規律，但也有特殊矛盾，煙草是特殊商品，不能無限制的發展，只能自己控制。我們也確實是通過專賣特殊體制在總量上進行控制的。還有一個辦法就是提高價格，讓煙民數量減少。
專賣制度肯定是要瓦解的，跟人有生老病死一樣。這個趨勢是對的，但要客觀公正的看待煙草業和煙草專賣制度。我們內部有控煙機構，降低卷煙中的有害成分和有害程度。不要煙草局，那衛生部來管煙草業嗎？煙草是有害處，但得逐步消滅。存在是第一的，存在決定意識。在特殊的情況下精神對物質有反作用。三億多人的煙民存在是客觀現實，政府就不可能把煙草砍掉。
很多人對這個行業是有偏見的，但從體制上國家不設置這個煙草專賣局，后果會不堪設想。現在沒有放開，政府被質疑；放開了，外煙進入，政府又會被質疑。
《商務周刊》：最近國內幾家大的煙草公司被取消了慈善大獎的資格，您如何看待這一事件？
答：禁止煙草廣告的行為是對的，煙草不像毒品，煙草是國有的，要盡量減少有害度。但抽一根煙少活多少秒的說法是沒有科學根據的，只能說吸煙確實是有害健康。
任何東西都要適度。降焦減害是我們的目標，控煙是有一個循序漸進的過程。煙草企業是國有企業，不能認為他是在犯罪，做慈善為什么不可以呢？煙草業創造的4499億元稅收也不能用嗎？慈善獎可以不讓煙草去領獎，但不能說我們煙草的錢就不干凈不能用。我們慈善有的是贊助希望小學，有的是支援抗震救災的。
《商務周刊》：但人們都批評煙草專賣局控煙的積極性不高，這是不是源于煙草公司既進行煙草生產又是控煙的主體的矛盾？
答：矛盾也是對立統一的。控煙是政府牽頭，現在國家提出，金融危機了，我們的煙草行業要至少增長10%以上。政府下達了計劃，你不能回避這個問題。
國家利益至上，消費者利益至上，這是我們的原則。保持增長，擴大內需，調整結構，是我們當前的主要任務，要保持10%的增長目標，稅收還要增加。
而且，美國也沒有在控煙公約上簽字啊，我們中國簽了，那你說美國政府是支持還是反對控煙呢？這是政府的權力。美國煙草行業也至少是10%的利益，所以他們不太積極反對煙草。
《商務周刊》：但是很多人說是煙草公司的力量讓控煙工作開展艱難。
答：我們沒有行業的特殊利益，降焦減害我們也在做，都是為了對消費者負責。我們賺的錢都是國家的，不是個人利益。我們的稅收都是交到政府，我們從中得到了多少？煙草的職工跟別的行業的職工都是一樣，都是國家職工，沒有特殊待遇。我們是全民所有制，不是集體和個人所有制。
《商務周刊》：你們有沒有做過統計，其實煙民的數字是在增加的。
答：我原來不抽煙，到這個行業后就開始抽了。隨著文明程度的提高，煙草在國民經濟中的地位逐漸下降，大家意識提高，自覺就不抽了，煙民的數量自然就少了。
我個人支持控煙，按照政府和人大通過的法律來辦，我們跟控煙協會交換過意見，贊同控煙，專賣制度就是控煙的辦法，焦油含量降低等都是實質性的工作，提高煙葉的質量，這是從源頭控制。
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