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燃油稅改箭在弦上 公路投融資體制遭遇大考
本報記者 陳小瑩 實習記者 李 景
“如果再沒有新的融資方法，我們就回天無力了�！彼伟讟迳裆鋈�。
宋白樺是溫州發展有限責任公司(以下簡稱“溫州發展”)副總經理。他感嘆的是國家發改委、財政部、交通運輸部、國家稅務總局12月5日聯合發布的公告，即就《成品油價稅費改革方案》公開征求意見。
這個征求意見稿提出了改革收費公路制度——以“逐步取消”二級公路收費，作為實施燃油稅的配套措施(已有的收費站將撤消，今后也不再批準建設此類收費道路)。
“收費取消之后，我們以前主要采用的收費還貸方式就不能用了，就要尋找新的融資建設方式替代它。”宋白樺說。他所在的公司是溫州市國資委下屬的交通投資平臺。
按照分級，二級公路是普通公路的一種。據統計，目前全國二級收費公路里程規模與站點數量均占收費公路總量的60%左右。取消收費之后，地方在二級公路建設的籌資渠道將進一步收窄，而建設壓力則在不斷增加。
此前不久，上海、浙江等省份相繼調整了高速公路的融資方式，紛紛放棄了“經營性公路”的做法，轉而改為“政府還貸公路”，并基本清退了所有的民資成份。
普通公路和高速公路的幾乎同時融資“轉身”，進一步加大了政府投資平臺的籌資壓力。
顯然，燃油稅新政，注定是中國公路投融資體制上的一個轉折點。
從35%到100%
“取消了養路費，就不能再做收費還貸公路，這意味著每建一條路不能僅籌措35%的資本金，然后慢慢還貸；而需要一次性籌到100%的資金，且這個錢只能由財政來出�！彼伟讟逭J為，這樣的轉變，使得交投平臺的籌資壓力無形中增大了許多。
這樣的壓力，則基本壓到了縣市一級的交投公司身上，他們是全國普通公路建設的主體單位。而省一級交投公司則主要以建設高速公路為主，普通公路的建設較少，燃油費改稅對其融資難度的增加有限。
“我們在2007年就提前轉型，撤銷了一條一級公路的收費�！彼伟讟褰榻B說。他指的這條公路是溫州通往機場的一條公路，完工于1999年，初為中外合資的經營型公路，2001年清退外資。
“當時是收費的第八年，就剩3000萬貸款沒還了，還有我們自己的本金3000萬，以及一些人員安置費用。中止收費之后，這些成本都由我們公司自己消化掉了。”宋白樺說。
這是溫州發展名下的唯一一條普通公路。但是這種中止收費、自己“消化”成本的方式，對于大部分普通公路來說，似乎并不現實。
這樣的壓力從去年開始就已經在浙江省等沿海省份的省道上體現出來。2007年初，浙江省副省長王永明曾明確表示“今后原則上不再新批普通公路四自項目，現有收費站點要抓緊調整撤并”。
以溫州市所屬連接龍灣至洞頭疏港公路的77省道延伸線工程項目為例，該項目的建議書已于7月獲浙江省發改委批準，主線長36.7公里，連接線3.7公里，項目總投資約為33.5億元。
這條省道確定將建為不收費公路，所以總投資資金需要一次性由省市共籌。“具體的資金配比，需等項目前期工作準備完畢再行商議，消息最早也要一個多月以后才知道�！必撠熢撗由於雾椖康漠T江口開發建設總指揮部規劃開發處負責人對記者表示。
但事實上，省財政所出的資金并不占大頭，僅以“補貼”名義發放部分資金。大部分仍需由這個指揮部從市級和縣級財政處籌措。
“我們也沒有錢。”一位地方財政法制處的人士說，地方的預算資金基本都是“吃飯財政”，而公路建設的花費又高，錢從哪里來，依然是一個難解的題。
其實在燃油稅改之前，二級公路不收費已有法規條例。
在2004年11月實施的《收費公路管理條例(草案)》中規定，“技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費�！�
但這個草案中也預留了一個“口子”。其規定，“在國家確定的中西部省、自治區、直轄市建設的二級公路，其連續里程60公里以上的，經依法批準，可以收取車輛通行費�！�
而本次燃油稅方案中，宣布逐步取消二級公路收費，則對這三個區域內的二級公路收費“關上大門”。
這些取消收費的公路，基本都是縣一級鄉鎮一級甚至“村村通”工程的路段。這個大門正式關閉之后，用政府還貸方式建造的普通公路，面臨著還貸以及維護費用如何轉移支付的問題，考驗著各級政府的財力和執行力。
而打算新建的普通公路，也將由于融資方式的單一而受到直接影響。僅以溫州市為例，其在“十一五”規劃中稱，到2010年溫州全市二級公路要達到900公里，總投資估算為339.4億元，其中公路合計273.6億元。
而從2004年實施新的管理條例至今，取消收費已經預留了兩年的過渡期，且本次燃油稅的方案中，也提及了“逐步取消”的緩步推進策略。但配套的融資政策似乎仍沒有破冰。
高速轉身：向民企關門
與普通公路幾乎同時，長三角的高速公路投融資也開始轉身。
2008年3月，上海市一紙公文，關上了民資進入高速公路的大門。公文決定，上海的高速公路將不再面向社會招商建設經營性高速公路，全部改為政府收費還貸型公路。
在高速公路領域，目前有兩種投融資方式并存。一種是“政府還貸公路”，由政府以收費權為抵押，向銀行貸款，并在還貸結束后取消收費。另一種則是“經營性公路”，投資主體允許民資和外資參與，收費年限由雙方協定。
為配合這個“轉身”，上海市還由城市建設投資開發總公司組建了一家名為“上海滬申高速公路建設發展有限公司”的企業，受上海市政局委托，具體負責政府還貸高速公路的投資、建設、運營、管理。
而在民資公路大王劉根山事發之后，上海方面又迅速收回了茂盛集團控股的滬青平高速公路的所有權。這是繼收回另一個民資公路大王張榮坤控股的滬杭高速公路之后，民營資本徹底退出上海。
同處沿海的浙江省也開始動作。“浙江省雖然沒有明確宣布不讓民資控股高速公路，但我們在內部已經達成了共識，而且就是這樣操作的�！闭憬〗煌ㄏ到y一位官員說。
更多的動作在實際層面展開。在經歷了多次變更之后，劉根山名下的茂盛集團在浙江省境內的三條高速公路僅�！蔼毭纭薄鸶咚俟�。且浙江省交通廳在其案發后，著手開始調研其債權債務情況，或將收回該公路的所有權。
在廣東、浙江等經濟發達省份，多元化投資已經占到高速公路總投資的一半以上。在多元化之路的大旗下，大量公路得以超速度建設。在速度背后，浙江、江蘇、安徽等多個交通廳局確實出現了官員相繼倒下的狀況，交通領域成為貪腐高發的危險區。
“到了現在這個發展階段，我們就開始了反思。這不是對多元化投資的反思，而是對于公路本身的屬性有了新的認識�！闭憬〗煌ㄏ到y一位高層人士這樣解釋高速公路的轉型。
其進一步闡述，公路是一個公共產品，首先是個產品，而不是商品。所以公路的屬性首先應該是以公眾利益為主的，“大方向上以后都應該做政府還貸公路”。
“如果多元化地做，尤其讓民營資本做主導，那么資本的逐利性就決定了他們更追求利益，可能就發生了養護不到位、不愿意投入的問題�！边@位官員認為。
事實上，形成上海、浙江等長三角省市率先定義高速公路屬性的根本原因還有，這些省份經濟起步早，財力相對雄厚，有充盈的財力進行轉型。
亦有反對的聲音，則認為這樣的做法有“倒臟水把孩子一起倒掉”之嫌，有些“矯枉過正”。
“我覺得財政出資建普通公路就行了，這個屬于公共產品。而高速公路則不要對民資和外資全部關上大門，這樣的做法不利于拓寬投融資體制。”宋白樺說。
融資模式之考
這幾年來，公路的建設成本也上升了至少一倍�！斑@里面主要是拆遷成本的上漲，連一倍都不止。另外水泥價格也翻了幾番，鋼材也漲價了�！�
但作為融資平臺，宋白樺們手上的融資牌并沒有增加，反而隨著“費改稅”等相關措施有所減少�！拔覀冃枰碌娜谫Y方式作為配套措施�！�
公路的投融資體制經歷了三個階段。第一個階段是公路統包階段，這個階段中，所有渠道的投資都是國家投資，融資渠道單一。
第二個階段通常被稱為“四自階段”，即自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸。這個方式最早是由廣東省于1989年開始探索的，浙江省則從1992年左右亦開始推行。
從2000年開始，對于大型高速公路的建設，上海市政府則開始嘗試“鼓勵社會資本進入基礎建設、道路建設”的政策。整個2000年，上海就推出包括同三國道上海段、滬青平高速、嘉瀏高速在內的三個項目，運用BOT模式(建設-經營-轉讓)完成投融資。
“第三個階段，就姑且以燃油稅征收作為標志。事實上，這個轉變是2008年從長三角地區開始的，高速公路以政府還貸為主，而普通公路則以財政出資為主�！彼伟讟褰忉屨f。
而作為一個國有交通投資平臺的代表，在這個到來的第三個階段中，宋白樺能實現的融資渠道并不多。交投公司所能做的，首先是把原有的資產做抵押，從銀行的渠道融資，“但這個我們已經做到盡頭了，沒有潛力再挖了。”
其次，則是政府財政的注入。但在大部分地方財政的現狀下，財政注入十分有限。而且今年以來土地財政萎縮，這一塊的注入更不能得到保證。
“關鍵是這樣的注入沒有明確的來源�！彼伟讟逋嘎叮诘胤矫磕曛谱鞯呢斦A算中，并沒有“交通建設”這個經常性的科目安排，“所以這部分資金來源是不穩定的，寬裕的時候多一點，財政緊張了就讓我們自行籌措。”
第三個渠道是企業發債。“但這里有個政策瓶頸，并沒有放開用于基本建設的企業發債，審批非常嚴格，名額爭奪激烈�！彼握f。
最后一個方式則是推出交通基礎設施建設的信托產品。這種方式被宋白樺認為是最簡單易行的措施，只是需要解決政策是否允許的問題，以及如何隨時變現的問題。
“公路建設的特點就是回報時間長，收益穩定。只要政府允許，我們就設法在信托設計上，能夠讓投資者隨時變現。”宋白樺說，“重要的，是要給我們開這個口子。”