南方周末記者 黃小偉 發自北京　　

　　在十年前開始的公交市場化嘗試全面受挫之后，北京公交重新選擇了公益性的發展模式。北京市政府開始斥巨資修建公共交通設施，并降低公交車票價，此舉不僅減輕人們出行負擔，也將改變北京的“首堵”形象。北京模式最值得借鑒的是什么？它能被那些財政實力不那么雄厚的城市所復制嗎？

　　票價改革后，越來越多的人涌向公共交通，這使北京不得不加快公交基礎設施建設的步伐 Phototex/圖

　　北京的道路擁堵狀況越來越嚴重 Phototex/圖

　　五個主要城市公交和小汽車比重變化

　　北京三年公交運營補貼(資料來源：北京交通發展研究中心)

　　幾天前，就在北京宣布將地鐵票價確定為一票制，并下調為2元后，家住南三環附近的閻惠排隊購買了一張公交IC卡，這位自稱5年沒有坐過公交車的有車族現在更愿意選擇新開通的地鐵5號線上班，她指著她那輛半新的捷達車說：“開車上班其實是無奈的選擇。”

　　在地鐵5號線開通之前，34歲的閻惠每天早上8點不到就得出發，這樣才能在9點之前趕到位于北三環的公司，“一路上是你鍛煉好脾氣的地方。”她說，“你能看到的只是黑壓壓的車輛。”而她選擇五號線能將這個時間縮短一半。

　　這正是北京道路的管理者們樂于見到的現象。他們在去年確立了“公交優先”的發展戰略，試圖使那些有車族離開駕駛座位，選擇公交出行，以緩解這個龐大的城市一直令人頭疼的交通堵塞問題。

　　其中最引人注目的措施是公交車票價改革。今年年初，北京將實施半個世紀的月票制度取消，取而代之的是更低的票價——絕大部分公交車改為1元起價，并且實行刷卡四折優惠，學生則為二折。隨后，在10月初，又宣布地鐵票價下降為2元，不到以前最高票價的一半。

　　除此之外，北京市將繼續改善公交基礎設施，同時計劃在2015年擁有里程達 561公里的地鐵線路——超過倫敦地鐵的408公里。“要讓市民利用公交出行成為一種時尚。”北京市交通委員會副主任、新聞發言人劉小明說。

　　據《北京日報》報道，未來5年，北京市政府將投入資金715億元進行軌道和地面交通的建設，這個數字占交通基礎設施投資的45%，較“十五”期間提高了18個百分點。

　　北京市政府還明確提出要用公共支出的方式來購買公共交通服務，把原來對公交的補貼，改為政府對公交的公共財政支出。光實施公交車二、四折優惠政策這一項，就將預計安排折扣補貼34億元。而地鐵票價下調，也將導致政府需要每年填補13.3億元的虧損。

　　“政府開始意識到公交是一種社會公益性事業，而非贏利性企業行為。”北京市公安交通管理局原副局長、北京市交通委員會專家委員會委員段里仁對南方周末記者說。

　　北京市政府的這一結論下得并不簡單。早在10年前，政府將公交這樣的公用事業下放給市場的舉動，曾經遍及全國，蔚為潮流。但當政府卸下肩上的擔子時，卻發現市場化弊端重重，才不得不轉換思路。

　　北京市的公交改革措施似乎對其他城市亦有所觸動。今年10月8日，深圳市政府也宣布將每年支付5億元至10億元的財政補貼，以使市區內公交車票價平均降幅達到25%以上。

　　公交市場化全面受挫

　　和全國很多城市一樣，北京的公交發展思路也曾幾次反復，歷經變遷。

　　北京的公交行業出現于1921年，當時的北洋政府組建了北京電車公司。但北京公交的真正發展卻是始于1950年代末。在計劃經濟時代，和其他的行業一樣，公交行業是社會福利的組成部分，低票價以月票的形式體現。

　　到了1990年代，中國的改革開放進入一個新階段。公交這種公共福利事業開始遭遇市場經濟的挑戰。輿論提倡公交應打破壟斷，不能全以國有一種模式去經營。另一方面，每年遞增的補貼也成為政府沉重的包袱，“在整個社會都處在轉制的大背景下，北京公交也開始進行市場化。”清華大學交通研究所教授、北京交通委員會專家委員會委員史其信對南方周末記者說。

　　不惟北京，全國各個城市都相繼進行了公交市場化改革。上海公交在1996年和2001年先后進行了兩輪改革，各公交企業政企分開，引入競爭，走上自主經營、自負盈虧的市場化之路。

　　而此時，北京進入了建國以來的第二次擁堵期，面臨小汽車增長帶來的路源緊張，如何調節公共交通和小汽車出行之間的爭論也開始了，解決的思路包括了政府管制和市場化改革等。

　　當時國家計委宏觀經濟研究院課題組在一本名為《壟斷性產業價格改革研究》的書中，對于北京城市交通發展戰略與公交價格改革的思路是：必須徹底改變過分依賴政府財政補貼為特點的公交價格體系，要求公共交通票價彌補運營成本并使運營企業獲得正常利潤。

　　于是，北京市政府開始把公交推向市場。政府于1995年提出，以后每年市財政對公交的補貼遞減2000萬。1998年6月，北京公交進行了大規模重組，并于第二年組建北京巴士股份公司，北京公交總公司以99%的絕對多數實現對巴士股份的控股。

　　2001年1月，北京巴士(600386)在上交所上市，募集到7.73億元，絕大部分用于購買車輛。在隨后的一年中，北京巴士每股收益0.48元，每股股價最高達到21元。

　　但好景不長。2005年北京巴士虧損達1.3億元，2006年9月30日，虧損擴大到3.5億元。北京巴士的每股股價也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面臨被特別處理的危險。

　　此時，北京公交的市場化改革實際上已經失敗。而此時北京市的交通問題也面臨巨大的壓力，根據2005年北京市的居民出行調查表明，公共交通在出行中所占的比例從2000年的 26.5%增長到 2005年底的29.8%，只增長了3.3個百分點。而在發達國家著名的城市中心區，公共汽車發揮的作用達到50%-60%。

　　同期北京私人小汽車的出行比例從23.2%增長到2005年的29.8%，增長了6.6個百分點。小汽車增長的幅度是公共交通增長幅度的兩倍。

　　加上城市規劃和交通管理落后等各種不利因素，交通擁擠的北京被人戲稱為“首堵”。北京市市長王岐山認為這個說法有些夸張：“北京不是‘首堵’，北京還是首都。”

　　而史其信認為，北京公交市場化改革失敗的原因在于，政府對于公交的性質定位不清。政府一方面把包袱扔給企業，但是在票價上并沒有放開，同時壟斷并未打破，仍然是公交集團占主導地位，競爭局面并未真正形成。

　　此時，中國其他城市公交市場化改革也相繼受挫，如2003年，無錫公交整體與香港九龍公交等合資成立無錫九龍公共交通股份有限公司之后，市民對其服務頗有怨言，如空調車投入太多、線路設置不合理、車次間隔過大等。今年初，江蘇省統計局發布的權威數字證實：無錫的公交價格全省最貴。

　　各地公交的交通事故也不斷出現。今年夏天，無錫接連發生了5起與公交有關的交通事故；在今年短短的5個月內，合肥也有11人死于與公交車有關的交通事故，合肥市市政部門的負責人面對媒體時坦言，公交改革走了“彎路”，合肥公交要全面退回國有國營。

　　2006年，在國資委的主導下，北京市政府開始整合交通資源，北京巴士正式退出城市客運業務，而僅僅保留郊區客運業務。

　　同年12月，北京市交通委聯合其他3部門發布了《關于優先發展公共交通的意見》，確定了發展公共交通在城市可持續發展中的重要戰略地位和公共交通的社會公益性定位，進一步明確了在加快軌道建設的同時，對公共交通施行設施用地、投資安排、路權分配、財稅扶持的“四優先”政策。

　　“市場化的基礎是公交作為公益性事業清晰的定位，而非之前盲目的市場化。”段里仁說。

　　該不該限制私家車

　　北京市糟糕的交通有一部分緣于小型汽車數量的快速增長，其中增長最快的當數私人轎車的數量。

　　截至2007年6月底，中國機動車保有量超過1.5億輛，其中北京機動車保有量突破300萬輛，私家車超過一半，而其五年前僅有134萬輛。

　　私家車劇增的后果顯而易見。世界銀行提供的數據顯示：北京二環至三環之間的干線道路上，高峰時車輛的平均速度，已經由1994年的45公里/小時，下降到2005年的10公里/小時以下，這意味著汽車已經慢于自行車的時速——12公里/小時。

　　據中國社科院數量經濟與技術經濟研究所測算，北京市因為堵車造成的社會成本達到每天4000萬元，相當于每年146億元。

　　在北京市將公共交通奉為確保這個快速擴張城市有效運行的惟一方法后，對于私人汽車的管理政策，一直讓決策者進退兩難。

　　在今年8月17日到8月20日之間，北京市區進行了以機動車單雙號限行為主要內容的空氣測試。其間，北京每天減少了126萬到131萬輛機動車，測試結果被認為對空氣質量的改善是立竿見影。根據環保局的監測，限行的4天主要污染物下降15%到20%。

　　這給對未來環境憂心忡忡的決策者們一個驚喜，他們咨詢了交通方面的資深專家，詢問能否將單雙號限行的臨時政策作為一種常態來推行，但是這個想法遭到了大多數專家的反對。

　　作為被咨詢過的專家，史其信認為這種做法不可取，“在公交依舊不能提供便捷的出行方式前提下，限制單雙號最大的結果是讓私人汽車數量再次增加，”他說，“很多家庭為了保證每天都有車開，會再購置一輛。”

　　段里仁也持反對態度，在他的記憶中，北京市建國以來曾經有三次大的擁堵，第一次出現在1984年國慶期間，第二次出現在十年后的1994年，而第三次是七年后的2001年，年底的一場小雪造成了出人意料的全市交通大堵塞。

　　在第二次大的擁堵出現后，北京市交通管理部門也曾出現過是否限行的討論。最后決定4噸大卡車單雙號限行，結果是小卡車泛濫成災，最后連小卡車也限行，導致的結果是大量的平板車和三輪車出現在道路上。“限制實際需要的車輛，要慎之又慎。“段里仁說。

　　北京實施的公交票價改革就是試圖讓有車族變為公交出行，以減少道路的車輛。但是相對于人們剛剛釋放出來的購車熱情，這些措施似乎還不夠。

　　更多的人對于低票價能否吸引那些有車族表示懷疑。北京平均每天有一千輛新車上路，汽車已成為日益壯大的中產階級的生活必需品。“他們更注重出行的方便和舒適性，幾毛錢并不能影響到什么。”史其信說。

　　雖然閻惠將自己的汽車擱置在停車場里，但是她的朋友趙友明，一家私企的銷售經理，卻決定在未來兩個月內購置一輛10萬元左右的新車，他的解釋是：無法忍受被人從后面用力推才能擠進地鐵的感受。

　　這也是票價改革后令人擔憂的一個方面，數據顯示，票價改革后，地面公交日均客運量達到1148萬人次，較改革前日增200萬人次，增長21%。這就意味著，低票價策略導致公交系統更加擁擠，因為原本步行或騎車的人群也被吸引過來。“當公交真正實現了便利快捷，有車族自然會從駕駛座上離開。”史其信說。

　　公交優先背后的財政難題

　　北京對未來交通的期望是，2010年，公共交通承擔全日出行量的40%；城市干道高峰小時平均行程車速達到20公里/小時以上；五環路內85%的通勤出行時耗不超過50分鐘；邊緣地段到達市中心區的出行時間在1小時以內。

　　而要達到這個目標，北京必須投入巨資提升公交出行質量，按照北京公交作為社會公益事業的定位，這些資金基本都來自北京市的公共財政支出。而僅“低票價”的政府補貼每年就接近百億。

　　9月26日，在北京軌道交通路網票制票價聽證會上，北京市運輸管理局局長劉通亮介紹，按照目前的運營成本來算，2元票價實施后，平均每人次虧損額將在1.25元。

　　另據該局測算，實施2元票價后，2008年軌道交通的收入是13.3億元，虧損10.3億。聽證會代表、北京市基礎設施有限公司總經理王灝表示，考慮到折舊，政府每年的補貼可能要30多個億，加上利息補貼可能就是50多個億。

　　而地面交通，光實施公交車二、四折優惠政策這一項，就預計將安排折扣補貼34億元。

　　今年，北京市財政安排116.7億元支持優化公共交通及軌道交通投資。這得益于北京市政府充足的財政收入保證。據北京市發改委副主任柴曉鐘介紹，今年1-8月份，北京市財政收入達到了1030億，到年底很可能達到1500億。

　　但對中國其他城市來說，要改變公交發展資金在財政支出中比例偏小的問題，并非易事。無錫市政府曾在今年初出臺文件要求公交降價，但僅愿意承擔一半損失。另一半損失則要由合資的公交企業承擔。

　　根據建設部的統計，2004年全國城市公共交通固定資產投資占城市建設固定資產投資的6.9%，而同期道路橋梁投資占44.7%。在建設部2006年調查的117家公交企業中，沒有得到政府財政補貼的多達42家，占36%。

　　2005年9月，建設部、財政部、國土資源部等六部委聯合發布《關于優先發展城市公共交通的意見》，再次確認了優先發展城市公共交通是中國重要的交通發展戰略。中國公交系統的第二次改革開始，這次改革的特點就是政府再次承擔公交發展的成本。

　　為在全國推行“公交優先”戰略，解決公交投入嚴重不足的問題，建設部甚至要求各地應該提取一定比例的土地出讓金予以補助。中國每年收繳的新增建設用地土地有償使用費為數百億元。

　　段里仁認為，公交改革的北京模式有其特殊性，北京奧運會和足夠的財政支出是北京模式得以進行的基礎。

　　“北京模式最值得其他城市借鑒的是對公交作為公益事業的定位，”史其信說，“而在其基礎上的市場化是未來發展的方向。”

　　相關資料 5個國際大都市的公交特色

　　香港：九成市民出行首選公交

　　現在香港約90%的市民出行首先選擇公交，每天有1100萬人次使用各種公交工具。香港以上海三分之一的城市道路總里程，承擔了與上海相同的城市交通總流量，并實現贏利。

　　巴士是香港公交的主體。香港目前有5家巴士公司，擁有5000多輛巴士，運營線路近600條，日載客量超過400萬人次，占全港每日公交載客總量的37%。

　　香港最大的巴士公司九龍巴士公司年贏利超過7億港元，九廣鐵路公司2005年經營總收入53.83億港元，實現純利3.17億港元。目前，香港鐵路網絡總長超過200公里，日載客量約占市內公交載客總量的34%。

　　特區政府通過征收高額首期登記稅、收取牌照費、征收燃油稅、抬高停車費等手段限制私家車，有效控制了私家車的增長速度。

　　香港現有公務員逾16萬人，但2004年底政府車輛只有6000多輛。特區政府不給公務車任何特權，最大限度減少其對城市交通的負面影響。

　　巴黎：公交優先的鼻祖

　　“公交優先”的概念首先產生和應用于巴黎。上世紀60年代末至70年代初，由于私家車的急劇發展，巴黎市區交通幾乎癱瘓。為此，巴黎市政府決定采取城市公交先行的對策，基礎設施建設確定了公交優先的順序，資金投入向公交傾斜，并在城區道路規劃上使公交有優先通行特權。

　　現在，巴黎的公共交通主要由16條地鐵、2條城際快速鐵路、2條輕軌電車和50多條公共汽車線路組成。市區共有297個地鐵站，每個市民的居住地點500米范圍內至少有1個地鐵站。巴黎還設置了480多條全天或部分時間禁止其他車輛使用的公共汽車專用道。

　　倫敦：進城留下“買路錢”

　　為了限制轎車數量，減少堵車和空氣污染，倫敦市政府從2000年起提高停車費用，同時城市內原有的各大公司、公共場所的免費停車場一律改為收費停車場，并征收高額燃油稅。

　　2003年2月，倫敦在一片質疑和反對聲中，開始對進入城區的所有車輛，必須加收“交通擁堵費”，而且數額從5英鎊漲至8英鎊，近期還有意提高至10英鎊。而實踐證明，這一措施十分行之有效，極大地緩解了倫敦的交通擁堵問題。

　　紐約：私車莫進城

　　在紐約，特別是在曼哈頓等中央商業區工作的人，有4/5會選擇公共交通作為主要的出行手段，以避開擁擠的交通和昂貴的停車費用。

　　曼哈頓的許多街道，只有持特殊牌照的車輛才能停車裝卸貨和上下客，其他車輛不得停放，否則即遭罰款。

　　紐約的地鐵線路四通八達，是公共交通的主力，26條線路總長1140多公里，乘坐地鐵可直接到達市區內的大部分金融商業機構、文化體育設施和旅游景點。

　　紐約有243條公交線路，12693個遍及全市各地的車站。許多地鐵和公交線路一年365天、一天24小時都開通。

　　東京：地鐵至上

　　多年來日本東京一直大力發展以軌道交通為主的公共交通系統。東京大都市圈現有280多公里地鐵線，鐵路近3000公里。軌道交通系統每天運送旅客2000多萬人次，擔當了東京全部客運量的86%。

　　(摘自《中國經濟周刊》)