我國民航正處于改革與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。建設(shè)安全、富有活力、協(xié)調(diào)發(fā)展、競爭有序的航空運(yùn)輸系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)由民航大國向民航強(qiáng)國的歷史性跨越，更好地為建設(shè)社會主義和諧社會、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)服務(wù)，必須大力加強(qiáng)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管工作。

　　一、深刻認(rèn)識建設(shè)民航強(qiáng)國對航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管工作提出的更高要求

　　改革開放以來，我國民航事業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。僅就航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)而言，機(jī)隊(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，航線網(wǎng)絡(luò)不斷拓展，航空運(yùn)輸持續(xù)快速增長。截至2006年底，全行業(yè)累計(jì)完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量305.8億噸公里、旅客運(yùn)輸量1.6億人、貨郵運(yùn)輸量349.4萬噸，分別是1978年的102.6倍、69.6倍和54.8倍，年均增長17.9%、16.3%和15.4%。我國民航的發(fā)展速度為世界民航平均增長率的3倍多。從2005年開始，我國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)排名世界第二位，成為全球第二大航空運(yùn)輸系統(tǒng)，我國已成為名副其實(shí)的航空運(yùn)輸大國。

　　航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，比較好地滿足了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對外開放和人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。同時(shí)，我國民航在國際上的地位、影響和威望不斷提高。在國際民航組織第35屆大會上，我國以高票當(dāng)選國際民航組織一類理事國，在制定國際民航政策、協(xié)調(diào)國際航空運(yùn)輸活動和關(guān)系中發(fā)揮越來越重要的作用。

　　我國航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)方面還有不少薄弱環(huán)節(jié)，與民航發(fā)達(dá)國家相比存在諸多差距。一是我國航空運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展主要是被動發(fā)展，主要是因?yàn)閲�家�?jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而帶來的強(qiáng)勁航空市場需求，民航服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)航空消費(fèi)者的水平還不高，自身可持續(xù)發(fā)展的能力還不強(qiáng)。二是航空運(yùn)輸發(fā)展不平衡。三是行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理政策、法規(guī)體系不健全，需要更加系統(tǒng)、明晰的國內(nèi)國際航空運(yùn)輸政策引領(lǐng)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)章體系規(guī)范航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理。四是政府監(jiān)管職能設(shè)定不甚明晰、監(jiān)管信息不充分，地區(qū)管理局及其監(jiān)管辦的職能尚未得到充分發(fā)揮，不同程度存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象。這些問題的存在，使得航空運(yùn)輸發(fā)展尚不能很好地適應(yīng)我國全面建設(shè)小康社會的需要，不能很好地適應(yīng)世界航空運(yùn)輸發(fā)展的大趨勢。

　　目前，我國民航改革與發(fā)展既面臨難得發(fā)展機(jī)遇，是“黃金發(fā)展期”，又面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是“矛盾凸顯期”。抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，解決發(fā)展中的矛盾、問題和困難，實(shí)現(xiàn)由民航大國向民航強(qiáng)國的跨越，民航經(jīng)濟(jì)管理面臨艱巨的任務(wù)。

　　（一）促進(jìn)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展

　　目前，支線、貨運(yùn)、國際運(yùn)輸和中西部、東北地區(qū)運(yùn)輸發(fā)展相對滯后，航空運(yùn)輸發(fā)展的不平衡性愈發(fā)突出。沒有發(fā)達(dá)的航空支線、貨運(yùn)、國際運(yùn)輸及協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域航空運(yùn)輸，就談不上民航強(qiáng)國，民航促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和融合社會的功能就不可能得到充分發(fā)揮。要努力采取有效政策措施，把各方面的積極因素調(diào)動起來，完善國家航線網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（二）促進(jìn)航空運(yùn)輸增長方式轉(zhuǎn)變

　　我國航空運(yùn)輸持續(xù)快速增長，甚至某一時(shí)期的超常規(guī)增長，主要是以外延擴(kuò)張為主，靠飛機(jī)、人員、資本等生產(chǎn)要素的大量投入，企業(yè)市場競爭能力和盈利能力不強(qiáng)。促進(jìn)企業(yè)改善經(jīng)營管理，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)挖掘現(xiàn)有資源的潛力，提高核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸業(yè)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高航空運(yùn)輸增長質(zhì)量和效益的任務(wù)十分繁重。

　　（三）促進(jìn)航空運(yùn)輸服務(wù)水平提高

　　多年來，全行業(yè)高度重視服務(wù)質(zhì)量和航班正常，民航服務(wù)質(zhì)量有了很大提高，但是，與廣大旅客的要求相比還有較大差距。行業(yè)服務(wù)意識、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)硬件和軟件需要改善和提高。按照以人為本、建設(shè)和諧民航的要求，治理航班延誤，建立保證服務(wù)質(zhì)量的長效機(jī)制，提高航空消費(fèi)者和社會公眾對民航服務(wù)工作的滿意度，需要做大量的工作。

　　（四）促進(jìn)航空運(yùn)輸市場有序發(fā)展

　　市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)。但是，這種競爭是公平競爭、有效競爭，絕不是不公平競爭、無序競爭。我們在加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)公平競爭的市場秩序方面做了不少工作。但是，行業(yè)內(nèi)部壟斷和不正當(dāng)競爭的現(xiàn)象仍然存在，造成資源浪費(fèi)、內(nèi)耗與不和諧，影響行業(yè)的系統(tǒng)性，破壞公平競爭的市場環(huán)境，扭曲競爭秩序。必須按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，下大力氣加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范航空運(yùn)輸市場秩序，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

　　面對新的任務(wù)、新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們一定要從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的高度看待民航的發(fā)展，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民航發(fā)展全局，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，以創(chuàng)新的思維探索航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)律性，為民航的長期穩(wěn)定發(fā)展提供公共政策，構(gòu)造市場主體公平競爭的法律環(huán)境；認(rèn)真研究解決社會公眾最關(guān)心的問題，努力做好市場管理和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，以更充分地滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步對航空運(yùn)輸發(fā)展提出的更高要求，更好地為全面建設(shè)小康社會服務(wù)。

　　二、完善促進(jìn)航空運(yùn)輸健康發(fā)展的航空運(yùn)輸政策

　　產(chǎn)業(yè)政策是用以指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展規(guī)模和方向的行為準(zhǔn)則和綱領(lǐng)。總結(jié)我國及民航發(fā)達(dá)國家航空運(yùn)輸發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)航空運(yùn)輸又好又快發(fā)展，必須具有系統(tǒng)性、前瞻性和清晰的國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸發(fā)展政策。制定航空運(yùn)輸政策要符合國際航空運(yùn)輸發(fā)展的大趨勢，從我國的實(shí)際出發(fā)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、外貿(mào)、外交的要求及航空公司的市場競爭力。

　　（一）放松管制和航空運(yùn)輸自由化是全球性的大趨勢

　　從全球來看，上個(gè)世紀(jì)40—60年代直至70年代中期，政府對航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行了嚴(yán)格管制的政策。所有航空公司經(jīng)營都處于政府管制之下，幾乎沒有競爭。從1978年開始，美國率先對航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行放松管制政策，航空公司開始在高度競爭的市場中經(jīng)營。

　　由于美國的這一政策刺激了其航空公司的發(fā)展壯大，給世界其他國家航空公司造成了競爭壓力，20多年來，放松管制政策波及全球，已為許多國家所接受和效仿。歐洲從上世紀(jì)80年代后期開始實(shí)施航空運(yùn)輸自由化。與美國相比，歐洲的航空運(yùn)輸自由化分三個(gè)一攬子措施實(shí)施。1997年4月1日，歐盟完成10年自由化進(jìn)程。澳大利亞、加拿大、日本以及許多發(fā)展中國家，都相繼實(shí)行了不同程度的放松管制和航空運(yùn)輸自由化政策。這種趨勢正在隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程繼續(xù)發(fā)展。

　　在國際上，美國政府大力推行天空開放政策。這項(xiàng)政策在世界范圍內(nèi)取得了較大的突破。到2005年底，85個(gè)國家達(dá)成了118項(xiàng)天空開放安排，其中65%涉及到發(fā)展中國家。在區(qū)域范圍內(nèi)，航空運(yùn)輸自由化趨勢繼續(xù)發(fā)展。不久前，歐盟與美國天空開放談判取得進(jìn)展，雙方已正式簽署相互開放航空運(yùn)輸市場的天空開放協(xié)議。協(xié)議規(guī)定，雙方航空公司可飛對方任意航點(diǎn)。如果協(xié)議實(shí)施后，將促進(jìn)大西洋兩岸航空市場的相互開放。對天空開放的效果，有研究認(rèn)為，它促進(jìn)了航空運(yùn)輸、國際貿(mào)易的發(fā)展，加強(qiáng)了航空公司之間的競爭，并在一定程度上能更好地維護(hù)消費(fèi)者的利益。

　　總之，航空運(yùn)輸放松管制、航空運(yùn)輸自由化已成為世界潮流，制定國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸政策，要自覺順應(yīng)這一潮流和趨勢。

　　（二）我國國內(nèi)航空運(yùn)輸市場放松管制和國際航空運(yùn)輸市場對外開放取得積極進(jìn)展

　　近年來，我們按照市場化的改革方向，制定和實(shí)行了“加強(qiáng)安全管制，逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制”這一總體性、全局性的航空政策。按照“逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制”的經(jīng)濟(jì)管理政策，在逐步放松航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性管制上采取了一系列積極措施。首先，支持各種資本投資航空運(yùn)輸業(yè)。近年來，總局批準(zhǔn)新設(shè)立了18家航空公司，13家已經(jīng)投入運(yùn)營，其中一半以上屬純民營或民營控股、參股的公司，6家為中外合資公司。其次，逐步放松國內(nèi)航線航班市場準(zhǔn)入。除北京首都機(jī)場、上海浦東、上海虹橋、深圳、廣州、成都、昆明、大連8個(gè)重點(diǎn)繁忙機(jī)場實(shí)施航班總量調(diào)控外，放寬其他機(jī)場的航線準(zhǔn)入。目前，只對涉及上述資源緊張機(jī)場的航線（含航段）和旅客吞吐量排序前15位機(jī)場之間的航線（含航段）實(shí)行核準(zhǔn)管理，其余航線實(shí)行登記備案管理。對航空公司加班由審批制改為備案制。第三，對設(shè)立全貨運(yùn)航空公司、購租貨運(yùn)飛機(jī)、開辟貨運(yùn)航線等給予政策支持，國內(nèi)貨運(yùn)航線航班均實(shí)行登記備案管理。第四，出臺了新的國內(nèi)航線運(yùn)價(jià)政策，對國內(nèi)航線運(yùn)價(jià)實(shí)行幅度管理，企業(yè)自主有限浮動，較好地適應(yīng)了市場供求變化。第五，2006年下半年，總局將擬出臺的相關(guān)運(yùn)輸改革政策在武漢試點(diǎn)，開放了武漢國內(nèi)航空運(yùn)輸市場。這些措施，對增強(qiáng)行業(yè)活力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展起到了重要作用。

　　我們制定并實(shí)施了一系列更加開放的國際航空運(yùn)輸政策。一是在2003年召開的第五屆世界航空運(yùn)輸大會上，我們首次表明要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民航業(yè)發(fā)展的需要，積極、漸進(jìn)、有序、有保障地開放國際航空運(yùn)輸市場。這是我國國際航空運(yùn)輸政策的重大調(diào)整。二是“十五”期間，我國與美、德、法、英、泰、新（加坡）、加、澳、新（西蘭）等42個(gè)國家簽署了新的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定或航權(quán)安排，用創(chuàng)新的思維開放我國國際航權(quán)，使我國國際航空運(yùn)輸市場在較短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生集聚效應(yīng)。三是在廈門、南京機(jī)場向部分國家適度開放了貨運(yùn)第五航權(quán)。作為試點(diǎn)，在海南向外方空運(yùn)企業(yè)開放了第三、四、五業(yè)務(wù)權(quán)。四是放寬了外國航空公司經(jīng)營至中西部、東北地區(qū)加班和包機(jī)的審批。另一方面，改進(jìn)、完善國際航線分配制度，制定航線捆綁分配方案，提高航權(quán)資源使用效率，推動國內(nèi)航空公司“走出去”，開辟更多的國際航線。近年來，國際航線不斷擴(kuò)展，特別是國航開通了北京—馬德里—圣保羅航線，南航開通了北京—迪拜—拉各斯航線，對推動我國與南美、非洲經(jīng)濟(jì)、文化交流具有重要意義。

　　（三）進(jìn)一步完善國內(nèi)航空運(yùn)輸政策

　　我國有13億多人口，地域遼闊，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。航空運(yùn)輸市場潛力巨大，發(fā)展前景十分廣闊。促進(jìn)國內(nèi)航空運(yùn)輸又好又快發(fā)展，關(guān)鍵是要制定科學(xué)的國內(nèi)航空運(yùn)輸政策，充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造活力。

　　按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和總局黨委提出的行業(yè)管理的八項(xiàng)思路，制定國內(nèi)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理政策的基本要求是逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制，重點(diǎn)是放開國內(nèi)航線經(jīng)營權(quán)的管制，充分發(fā)揮市場在航空運(yùn)輸資源配置中的基礎(chǔ)性作用。實(shí)行逐步放松經(jīng)濟(jì)性管制政策，一是抓住當(dāng)前運(yùn)輸需求快速增長的有利時(shí)機(jī)，加快發(fā)展的客觀要求。二是民航走市場化道路、建立統(tǒng)一開放競爭有序的航空運(yùn)輸市場體系的必然選擇。三是國際航空運(yùn)輸市場的不斷開放，要求加快放松國內(nèi)航空運(yùn)輸市場管制的步伐，以使國內(nèi)航空運(yùn)輸政策與國際航空運(yùn)輸政策相配套，使國內(nèi)航空公司更好地適應(yīng)國際市場的激烈競爭。四是由我國航空運(yùn)輸發(fā)展?fàn)顩r決定的。以往，由于我國航空運(yùn)輸業(yè)處于生成期，需要通過管制給予保護(hù)，加上自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的市場主體不成熟，航空運(yùn)輸規(guī)模很小，實(shí)行比較嚴(yán)格的管制政策具有合理性。隨著航空運(yùn)輸業(yè)逐步成熟，企業(yè)日益成為獨(dú)立的市場主體，航空運(yùn)輸規(guī)模迅速擴(kuò)大，嚴(yán)格管制政策已經(jīng)不能完全適應(yīng)航空運(yùn)輸發(fā)展需要，應(yīng)對國內(nèi)航空運(yùn)輸政策及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

　　我們在放松管制上已采取了相關(guān)措施，但對企業(yè)經(jīng)營仍然管得過多過細(xì)。今后仍需進(jìn)一步放松管制，給企業(yè)航線航班經(jīng)營更多的自主權(quán)。總局《關(guān)于深化民航改革的指導(dǎo)意見》明確要求改革國內(nèi)航線航班經(jīng)營許可辦法，逐步減少核準(zhǔn)航線數(shù)量，隨著制度完善和企業(yè)自律意識的增強(qiáng)，“十一五”后期實(shí)現(xiàn)全部國內(nèi)航線航班的登記管理。現(xiàn)在，距2010年只有不滿4年時(shí)間了，我們要統(tǒng)一思想認(rèn)識，借鑒有關(guān)國家航空運(yùn)輸放松管制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分步放開國內(nèi)航線經(jīng)營權(quán)的審批。要周密部署，做到有序放開，放而不亂；要用新的思路、手段進(jìn)行管理，而不是一概不管。

　　在放松航空運(yùn)輸管制的同時(shí)，也要認(rèn)識到市場不是萬能的，市場也有缺陷，也會失靈。如果只聽任市場的調(diào)節(jié)，西部、東北及其他偏遠(yuǎn)地區(qū)的航空運(yùn)輸以及支線運(yùn)輸就可能出現(xiàn)萎縮。我們要深入調(diào)查研究，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定支持中西部、東北地區(qū)及其他偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，使支線與干線航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展、不同區(qū)域航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。在放松管制后，這方面應(yīng)主要依靠經(jīng)濟(jì)和法律的手段，同時(shí)，還要輔助以行政手段。

　　要進(jìn)一步完善促進(jìn)貨郵運(yùn)輸發(fā)展的政策。總局《關(guān)于加快發(fā)展國內(nèi)航空貨運(yùn)若干政策措施的意見》提出的支持國內(nèi)貨運(yùn)發(fā)展的政策措施，已經(jīng)產(chǎn)生積極效應(yīng)，貨郵運(yùn)輸呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭，要及時(shí)總結(jié)、評估相關(guān)政策，根據(jù)情況的變化不斷予以完善，以進(jìn)一步促進(jìn)貨郵運(yùn)輸與旅客運(yùn)輸均衡發(fā)展。

　　（四）進(jìn)一步完善國際航空運(yùn)輸政策

　　我國作為亞太地區(qū)潛在的最大航空市場，必將成為各國矚目的中心。順應(yīng)國際航空界加強(qiáng)合作、航空運(yùn)輸自由化的潮流，使航空運(yùn)輸更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、旅游的發(fā)展，使我國航空運(yùn)輸業(yè)不斷發(fā)展壯大，是制定國際航空運(yùn)輸政策的重要考慮因素。

　　市場經(jīng)濟(jì)是開放型經(jīng)濟(jì)，制定國際航空運(yùn)輸政策，必須堅(jiān)持以開放促改革促發(fā)展的思路，逐步開放我國的國際航空運(yùn)輸市場。我國民航以更加積極的姿態(tài)擴(kuò)大開放，既是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是服從服務(wù)于國家改革開放大局、順應(yīng)世界航空運(yùn)輸自由化趨勢的客觀需要。只有擴(kuò)大開放，才能充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，優(yōu)化資源配置，拓寬發(fā)展空間。

　　實(shí)行逐步開放我國國際航空運(yùn)輸市場的政策，要有以下幾個(gè)方面的認(rèn)識。一是要看到，在世界經(jīng)濟(jì)一體化的大環(huán)境下，航空運(yùn)輸市場不再是一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)的市場，而是全球性市場。長期保護(hù)國內(nèi)航空公司是不可能的，航空公司遲早要進(jìn)入全球市場競爭之中。二是要看到，航空公司的國際競爭力不是通過保護(hù)能夠自發(fā)長成的，必須在激烈的國際競爭中鍛造和提高。如同一個(gè)不參加國際比賽的球隊(duì)不可能成為世界一流的球隊(duì)一樣，不參加世界航空運(yùn)輸市場競爭的航空公司不可能成為世界一流的航空公司。三是要看到，開放性的航空運(yùn)輸市場對國家經(jīng)貿(mào)、旅游具有重要的支持、促進(jìn)作用，對通航城市經(jīng)濟(jì)繁榮具有積極的帶動作用，消費(fèi)者也可以得到實(shí)惠和旅行便利。因此，制定航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理政策的著眼點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由過去較多地考慮航空運(yùn)輸企業(yè)競爭實(shí)力比較弱小，強(qiáng)調(diào)對航空運(yùn)輸市場加以保護(hù)，轉(zhuǎn)變到全面綜合考慮國家利益、社會公眾利益和航空運(yùn)輸企業(yè)利益，眼前利益和長遠(yuǎn)利益，從增加整體利益、維護(hù)長遠(yuǎn)利益出發(fā)，規(guī)劃和實(shí)施航空運(yùn)輸市場的開放，服從服務(wù)于國家對外開放大局。

　　當(dāng)然，實(shí)施國際航空運(yùn)輸市場對外開放，重視國家整體利益絕不是對航空公司不予任何保護(hù)，也不是一下子把市場全面放開。我們要本著“積極、漸進(jìn)、有序、有保障”的原則，分階段開放國際航空運(yùn)輸。要平衡國家利益、消費(fèi)者利益與行業(yè)利益、企業(yè)利益的關(guān)系，把握好各方面利益的均衡點(diǎn)。要給予國內(nèi)航空公司一個(gè)適當(dāng)?shù)倪m應(yīng)期，在此過程中培養(yǎng)人員，建立營銷網(wǎng)絡(luò)，完善營銷手段，提高競爭能力。經(jīng)過這樣一個(gè)階段后，進(jìn)一步加大對外開放的力度和速度。

　　開放國際航空運(yùn)輸市場的重點(diǎn)在于開放航權(quán)，發(fā)展航空運(yùn)輸多邊關(guān)系。未來時(shí)期，要繼續(xù)適應(yīng)國家整體對外開放和外交需要，順應(yīng)全球航空運(yùn)輸自由化、區(qū)域化和聯(lián)盟化的大趨勢，針對不同國家、區(qū)域和市場，確定不同的開放步驟、方式和進(jìn)度，分階段開放我國國際航空運(yùn)輸市場。要繼續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大與美國、俄羅斯、日本、韓國、歐洲等航空市場大國的雙邊航權(quán)安排，進(jìn)行更多的航權(quán)交換，緩解歐、美等幾個(gè)主要國際市場航權(quán)偏緊的狀況。積極推動與東南亞國家的區(qū)域航空運(yùn)輸安排，大力發(fā)展與非洲、中亞等發(fā)展中國家的民航關(guān)系。繼續(xù)推進(jìn)與東盟等的區(qū)域航空運(yùn)輸合作。要繼續(xù)加大三大樞紐和區(qū)域樞紐第三、四航權(quán)的開放。對客運(yùn)和貨運(yùn)采取不同的航空運(yùn)輸政策，優(yōu)先開放國際航空貨運(yùn)市場。在開放貨運(yùn)第五航權(quán)方面已作出嘗試，要認(rèn)真總結(jié)這項(xiàng)政策所帶來的效應(yīng)并不斷完善。

　　制定國際航空運(yùn)輸政策要統(tǒng)籌兼顧“引進(jìn)來”和“走出去”，大力推動我國航空公司擴(kuò)展國際航線。近年來，通過實(shí)行國際航權(quán)捆綁分配制度，簡化航空公司經(jīng)營國際航線審批程序，對我國航空公司申請國際航線加班實(shí)行備案制等，對航空公司開辟國際航線起到了積極作用。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施更有力的經(jīng)濟(jì)政策和其他政策措施。要進(jìn)一步完善國際航線進(jìn)入和退出機(jī)制；對開辟國家外交需要、遠(yuǎn)程、市場需求較小的國際航線的航空公司，在其他國際航線申請審批中給予優(yōu)先權(quán)等，以鼓勵(lì)公司開辟新的國際航線，特別是開辟至非洲、拉美、加勒比、西亞、南太平洋島國、中東、美國東部的航線；大力支持我航空公司與外國航空公司進(jìn)行代碼共享、戰(zhàn)略聯(lián)盟和其他營銷合作。要在鼓勵(lì)東部地區(qū)國際航空運(yùn)輸率先發(fā)展的同時(shí)，著力推動中西部和東北部國際航空運(yùn)輸加快發(fā)展，促進(jìn)我國不同區(qū)域國際航空運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展。要抓住引進(jìn)波音787飛機(jī)的機(jī)會，進(jìn)一步提升我航空公司的國際航線競爭力。

　　三、建立健全航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，依法行政是政府行業(yè)管理的基本要求。深化民航改革，擴(kuò)大開放，強(qiáng)化市場監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，建設(shè)民航強(qiáng)國，必須高度重視經(jīng)濟(jì)管理立法工作。

　　（一）把建立完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系放在突出位置

　　把建立完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系放在突出位置，是深化改革、擴(kuò)大開放的必然要求。根據(jù)民航市場化改革的要求，航空公司航線航班的準(zhǔn)入要進(jìn)一步放開，國際航空運(yùn)輸市場開放的幅度也會不斷擴(kuò)大。放開絕不是一放了之，不再管理。相反，放開航線市場準(zhǔn)入審批，對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管必須跟上。美國、歐盟國家和許多其他國家都非常重視航空運(yùn)輸市場監(jiān)管。從某種意義上講，放松管制后航空運(yùn)輸管理和市場監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，維護(hù)公平競爭的市場秩序，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益的任務(wù)更加繁重。法規(guī)既是監(jiān)管的依據(jù)，也是監(jiān)管的重要手段。政府的重要任務(wù)之一就是通過立法，為市場主體競爭提供制度平臺，擺脫規(guī)則扭曲、秩序混亂現(xiàn)象，使企業(yè)依法經(jīng)營，政府依法監(jiān)管，市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。

　　把建立完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系放在突出位置，是建設(shè)民航強(qiáng)國的必然要求。放眼全球，作為國際化行業(yè)的航空運(yùn)輸業(yè)，是一個(gè)法制化程度很高的行業(yè)，特別是航空運(yùn)輸發(fā)達(dá)國家民航法規(guī)非常完善，安全管理是如此，經(jīng)濟(jì)管理亦然。可以說，具有完善的航空運(yùn)輸法規(guī)體系，是民航強(qiáng)國的一個(gè)重要標(biāo)志。沒有完善的法律規(guī)范，僅靠紅頭文件管理，無法與國際接軌。建設(shè)民航強(qiáng)國，提高經(jīng)濟(jì)管理的層次和水平，必須完善航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系。

　　把建立完善的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系放在突出位置，也是由民航法規(guī)規(guī)章不完善的現(xiàn)狀所決定的。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，在航空運(yùn)輸市場準(zhǔn)入、運(yùn)輸服務(wù)、公平競爭等方面，出臺了一批法規(guī)規(guī)章，把航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理初步納入了法制化軌道。但是，經(jīng)濟(jì)管理立法與轉(zhuǎn)變政府職能、依法行政、加強(qiáng)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理的要求相比仍有不少差距。一是法規(guī)規(guī)章不健全，航空運(yùn)輸管理的不少方面還有空白和盲區(qū)，無法可依，無章可循，主要靠紅頭文件管理。二是已出臺的一些法規(guī)規(guī)章，很多是十多年前制定的，由于時(shí)間較早，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足等原因，內(nèi)容不完整，已不完全適應(yīng)新形勢的要求。

　　航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理立法，關(guān)系航空運(yùn)輸發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)，一定要高度重視，通過法規(guī)規(guī)章的立、改、廢，盡快完善經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系，這是一項(xiàng)很有價(jià)值、很有意義的大事。

　　（二）加快航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理立法步伐

　　完善經(jīng)濟(jì)管理立法是“十一五”期間行業(yè)立法工作的重點(diǎn)之一。我們要以完善航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理制度為重點(diǎn)，以強(qiáng)化航空運(yùn)輸市場監(jiān)管、維護(hù)公平競爭的市場秩序和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為目的，著眼于建立統(tǒng)一開放競爭有序的航空運(yùn)輸市場體系，在前一時(shí)期制定法規(guī)規(guī)章工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大經(jīng)濟(jì)管理類法規(guī)規(guī)章的立法力度，加快立法步伐，爭取在“十一五”末期，建立既符合國際通行規(guī)則，又符合中國民航實(shí)際、完備的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系，盡快把航空運(yùn)輸管理、市場監(jiān)管、運(yùn)輸服務(wù)工作納入法制化、規(guī)范化的軌道，使行業(yè)依法行政和依法經(jīng)營得到全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理從主要依靠行政手段向主要依靠經(jīng)濟(jì)手段、法制手段并輔之以必要的行政手段的轉(zhuǎn)變。

　　第一，明確立法的基本原則。建立航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)體系，要遵循以下原則：一是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求，充分發(fā)揮市場在配置航空運(yùn)輸資源中的基礎(chǔ)性作用。二是維護(hù)公平競爭的市場秩序。要保護(hù)公平競爭，制止不正當(dāng)競爭，依法建立公平競爭的市場秩序。三是從我國民航實(shí)際出發(fā)，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，使法規(guī)規(guī)范具有相對穩(wěn)定性，使我國的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)規(guī)章與國際接軌。四是統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，由粗到細(xì)，逐步完善。要從當(dāng)前急需規(guī)范的方面入手，盡快出臺幾部關(guān)鍵的規(guī)章。立法既要堅(jiān)持高起點(diǎn)，又不能求全責(zé)備，基本成熟的即盡快出臺。

　　第二，借鑒航空運(yùn)輸發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)。一切反映現(xiàn)代航空運(yùn)輸市場共同規(guī)律的概念、原則和制度以及各國航空運(yùn)輸立法的成功經(jīng)驗(yàn)，都應(yīng)當(dāng)大膽借鑒并結(jié)合我國的實(shí)際加以改造、吸收，為我所用。這是進(jìn)入國際航空運(yùn)輸市場，使國內(nèi)航空運(yùn)輸市場和國際航空運(yùn)輸市場溝通的必然要求。

　　第三，既注重實(shí)體性立法，又注重程序性立法。增強(qiáng)程序意識，嚴(yán)格按照法定程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，是推進(jìn)依法行政的要求。實(shí)體性的權(quán)利、義務(wù)只有通過規(guī)范的程序才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，要注重行政許可、行政處罰等方面的程序性規(guī)定，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施法規(guī)及法定處罰時(shí)所必須遵循的步驟、方法、期限，可以采取的手段、措施及其應(yīng)用范圍和對象，以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

　　第四，注重立法的質(zhì)量。為保證航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)的科學(xué)性和可操作性，要走民主立法的路子，提高立法的透明度和公眾參與程度，法規(guī)規(guī)章的出臺要經(jīng)過專家論證，廣泛征求航空公司、機(jī)場、管理局的意見。尤其對于關(guān)系公眾利益的立法，更要采取多種形式，廣泛征求意見。

　　四、把提高航班正常率作為加強(qiáng)航空運(yùn)輸管理、建設(shè)和諧民航的切入點(diǎn)

　　民航在持續(xù)快速發(fā)展中，資源緊張的矛盾比較突出，航班延誤特別是幾個(gè)大機(jī)場的航班延誤日益嚴(yán)重，公眾對民航的批評越來越多，民航面臨的壓力越來越大。航班正常直接關(guān)系到廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。我們要推進(jìn)民航事業(yè)持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的航空消費(fèi)需求，建設(shè)社會主義和諧社會與和諧民航，必須堅(jiān)持以人為本，做好航班正常工作。今年是周恩來總理作出“保證安全第一，改善服務(wù)工作，爭取飛行正常”重要批示50周年，我們要以紀(jì)念周總理重要批示為契機(jī)，加大航班正常工作力度，努力提高航班正常率。

　　要在重點(diǎn)時(shí)期、重點(diǎn)機(jī)場開展航班延誤治理工作。總局決定今年6—8月份重點(diǎn)治理首都機(jī)場的航班延誤。為此，總局成立了首都機(jī)場航班延誤治理小組，專項(xiàng)治理今年6—8月份首都機(jī)場嚴(yán)重延誤航班，確保首都機(jī)場航班正常率明顯提高，為明年做好奧運(yùn)會期間航空運(yùn)輸服務(wù)保障工作打好基礎(chǔ)。同時(shí)，探索建立全行業(yè)保障航班正常的長效機(jī)制。

　　鑒于首都機(jī)場航班延誤治理工作的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，總局、地區(qū)管理局要繼續(xù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和運(yùn)行監(jiān)管，切實(shí)強(qiáng)化航班正常管理。機(jī)場、空管、公安及航空公司等單位要高度重視，周密部署，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和運(yùn)行控制，切實(shí)采取有效措施，克服因機(jī)場繁忙程度日趨提高對航班正常的影響，努力減少因流量控制、地面保障及航空公司自身原因造成的航班延誤，提高航班正常率，維護(hù)首都機(jī)場正常運(yùn)營秩序。

　　保障航班正常，關(guān)鍵是要建立長效機(jī)制。這次治理活動結(jié)束后，總局將立即著手總結(jié)，根據(jù)治理工作的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究完善航班正常工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其責(zé)任制、航班正常管理的政策措施，建立航班正常管理長效機(jī)制，健全航班延誤后的服務(wù)規(guī)范，并逐步向各大型機(jī)場推廣。

　　航空公司是航班正常工作的第一責(zé)任人。同時(shí)，航班正常也離不開機(jī)場、空管等保障單位的大力協(xié)同和支持。我們要通過此次治理，督促航空公司認(rèn)真研究造成航班延誤的各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)落實(shí)總局關(guān)于提高航班正常的各項(xiàng)要求，科學(xué)調(diào)配運(yùn)力，完善運(yùn)行信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行決策機(jī)制，提高飛行運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，并進(jìn)一步明確有關(guān)保障單位在保障航班正常中的責(zé)任，建立健全航班延誤預(yù)防和處置機(jī)制，努力改進(jìn)服務(wù)工作，減少延誤航班。

　　五、培養(yǎng)一支高素質(zhì)的航空運(yùn)輸管理和市場監(jiān)管隊(duì)伍

　　做好航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管工作，必須進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，造就一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管隊(duì)伍。

　　當(dāng)前，民航規(guī)模越來越大，消費(fèi)者和社會公眾對民航工作的要求越來越高，新情況、新矛盾、新挑戰(zhàn)層出不窮，行業(yè)管理的難度和復(fù)雜性不斷增加，要求我們?nèi)パ芯俊⒔鉀Q。要打破舊的思維定勢，深入調(diào)查研究，創(chuàng)造性地開展工作，在實(shí)踐中找辦法。要真抓實(shí)干，無論是謀劃工作思路、提出工作措施，還是作出工作部署，都要符合民航發(fā)展實(shí)際情況；無論是抓立法，還是抓市場監(jiān)管、航班正常，都既要有長遠(yuǎn)目標(biāo)，又要有階段性要求，緊扣熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，切實(shí)一抓到底，真正抓出成效。

　　進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)。要學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“

三個(gè)代表”重要思想，深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)、主要內(nèi)涵和基本要求；學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)、法律、管理、科技和外語，學(xué)習(xí)有關(guān)國際民航公約、國際民航組織的有關(guān)規(guī)定，跟蹤國際民航發(fā)展趨勢。要圍繞建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管隊(duì)伍，把培訓(xùn)工作作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性工作納入工作計(jì)劃。要盡快把航空運(yùn)輸管理和市場監(jiān)管隊(duì)伍普遍輪訓(xùn)一遍，以進(jìn)一步提高思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，不斷增強(qiáng)促進(jìn)航空運(yùn)輸全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的本領(lǐng)。

　　市場監(jiān)管工作面對機(jī)場、中外航空公司等市場主體，還與眾多社會主體相關(guān)，社會影響面很廣。開展市場監(jiān)管工作一定要樹立依法行政意識，嚴(yán)格依法辦事，秉公執(zhí)法。要注重自身修養(yǎng)，自覺加強(qiáng)黨性鍛煉，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。要積極探索從源頭上防治腐敗的方法和途徑，努力形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制，靠制度保證為民、務(wù)實(shí)、清廉。要把嚴(yán)格管理和主動服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來，切實(shí)為企業(yè)、為基層、為消費(fèi)者服務(wù)，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。