大張旗鼓將單位自建房納入五年規(guī)劃，既有地方政府與自建房單位間的博弈，也有來自民間對保障型住房需求的壓力，更有政府在土地一級市場中的體制困境

　　本刊記者 龍雪晴 季敏華/文

　　在1月30日結(jié)束的廣州市人大、政協(xié)“兩會”期間，市長張廣寧由于允許“單位自建房”的一番講話，被推到了全國輿論的風(fēng)口浪尖。

　　這位獲選連任的市長表示，廣州正在制定經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法，將允許符合條件的單位在貨幣分房、實(shí)物分房中“二選一”。“只要單位有地，又符合城市建設(shè)規(guī)劃和土地使用規(guī)劃，就可自建住房，解決那些沒有享受過貨幣分房和實(shí)物分房的困難員工的住房問題。”

　　輿論多質(zhì)疑此舉等同于實(shí)物分房回潮；自1998年國家啟動(dòng)住房制度改革以來，以貨幣分房取代實(shí)物分房即成改革主要方向。八年改革中，雖然單位自建房作為多層次住房供給之一翼長期存在，但因各地屢禁不止的違規(guī)行徑而廣遭詬病，近年中央對此舉多有限制乃至取消的政令出臺(參見《財(cái)經(jīng)》2006年第24期“福利分房輪回”一文)。

　　此種背景下，廣州市仍逆勢而行，耐人尋味。

　　倘細(xì)究廣州房改沿革，不難發(fā)現(xiàn)，張廣寧此次表態(tài)并非新政宣讀，實(shí)為既有政策重申。2006年9月上報(bào)國務(wù)院并獲批的《廣州市住房建設(shè)規(guī)劃2006-2010》(下稱《規(guī)劃》)，早已明確單位自建經(jīng)濟(jì)適用房政策。依據(jù)《規(guī)劃》，廣州未來五年將完成300萬平方米單位自建房，占新建“政府保障型住房”總量的三分之一。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，廣州大張旗鼓將單位自建房納入五年規(guī)劃，有多種因素。其中既有地方政府與自建房單位間的博弈，也有來自民間對保障型住房需求的壓力，更有政府在土地一級市場中身兼運(yùn)動(dòng)員、裁判員的體制困境。

　　在剛剛過去的2006年，官方統(tǒng)計(jì)顯示，廣州商品房同比漲幅已達(dá)23.51%，市場中介統(tǒng)計(jì)更高于這一數(shù)字。這使得廣州不復(fù)多年來樓市平穩(wěn)的美譽(yù)，而進(jìn)入房價(jià)飆升的城市行列。

　　批評者指出，日益增大的房價(jià)壓力已令廣州的住房政策發(fā)生變形；一旦政府在單位自建房上的決策失當(dāng)，則難免會與住房市場化改革方向背道而馳。

　　放行令

　　“單位自建房”作為一種歷史產(chǎn)物，始于1998年啟動(dòng)的住房制度改革。

　　當(dāng)年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(23號文)發(fā)布，要求各地停止福利分房，建立商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房“三支柱”的住房體系，分別針對高收入、中低收入和最低收入人群。

　　23號文也同時(shí)為單位自建房打開一道缺口，規(guī)定“在符合城市總體規(guī)劃和堅(jiān)持節(jié)約用地的前提下，可以繼續(xù)發(fā)展集資建房和合作建房，多渠道加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”。

　　當(dāng)初的政策設(shè)計(jì)，主要是為地處城郊、擁有自有土地的大型困難國企提供一條房改變通渠道。但變通之口一開，形勢很快失控。非但困難國企，各地黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位爭相以經(jīng)濟(jì)適用房名義申報(bào)單位自建房。

　　近年在北京蔓延的福利房回潮，已成為單位自建房一放而不可收的警示。絕大部分單位的“集資建房”的結(jié)果，是全體職工普調(diào)大房、分二套房。自建房已背離“解困”初衷，成為擁有地塊的單位再行福利分房之舉。

　　一面是大批有條件的單位以自建房名義“錦上添花”，一面是大批中低收入群體對真正的經(jīng)濟(jì)適用房求之無門，這無疑助長了特權(quán)，加大了社會不公。

　　自2000年以來，國家開始陸續(xù)制定政策規(guī)范、限制單位自建房。至2006年8月，鑒于各地自建房違規(guī)行為屢禁不止，建設(shè)部聯(lián)合監(jiān)察部、國土資源部發(fā)布《制止違規(guī)集資合作建房的通知》(196號文)，徹底叫停黨政機(jī)關(guān)集資建房。

　　盡管196號文并未觸及企事業(yè)單位自建房，但政策收緊已成大勢所趨。此種形勢下，廣州明令為單位自建房放行，且在《規(guī)劃》中將自建房的主體籠統(tǒng)概括為“部隊(duì)、中央、省屬駐穗單位和廣州市國有大中型企業(yè)單位”，并未明確將黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位予以區(qū)分，立即引起了很大爭議。

　　博弈

　　1月下旬，廣州市國土房管局長簡文豪不得不對媒體作出一番公開解釋，力證自建房政策旨在完善政府住房保障體系。

　　根據(jù)2006年9月上報(bào)獲批的《廣州市住房建設(shè)規(guī)劃2006-2010》，廣州市“政府保障型住房”分為三類：除了為廣州市民熟知的廉租房、“新社區(qū)”，“單位自建房”被冠以“經(jīng)濟(jì)適用房”名頭，赫然并列其中。

　　《規(guī)劃》顯示，未來五年，廣州將新建政府保障型住房900萬平方米，其中廉租房60萬平方米，“新社區(qū)”540萬平方米，經(jīng)濟(jì)適用房(單位自建房)300萬平方米。此外，新建商品房4450萬平方米。

　　“新社區(qū)”堪稱廣州房改特色名詞。據(jù)其定義，為“所需土地以劃撥方式供應(yīng)，限套型(90平方米以下)、限房價(jià)(利潤率不超過3%)、限供應(yīng)對象，供應(yīng)對象為中低收入住房困難戶、被拆遷家庭和舊城危破房改造家庭。”

　　不難看出，廣州所謂“新社區(qū)”，與各地對于經(jīng)濟(jì)適用房的定義并無區(qū)別。在業(yè)內(nèi)看來，這一新命名類似巧換概念——在各地房改實(shí)踐中，普遍將單位自建房納入經(jīng)濟(jì)適用房范疇，廣州則以“新社區(qū)”概念置換經(jīng)濟(jì)適用房，而將經(jīng)濟(jì)適用房內(nèi)涵僅限于單位自建房，實(shí)質(zhì)是淡化近年來廣遭非議的單位自建房概念，更之以經(jīng)濟(jì)適用房的名頭。

　　《規(guī)劃》指明，300萬平方米“經(jīng)濟(jì)適用房”的供應(yīng)量，將在政府統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一審批的前提下，由部隊(duì)、中央、省屬駐穗單位和廣州市國有大中型企業(yè)單位“利用符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的自有土地，按經(jīng)濟(jì)適用房規(guī)定自建住房”來實(shí)現(xiàn)。

　　一些業(yè)內(nèi)人士對300萬平方米的單位自建房供應(yīng)量提出疑問。按照申報(bào)條件，自建房單位必須擁有符合規(guī)劃的用地，但目前在廣州，除了部隊(duì)、鐵路系統(tǒng)尚有一些自有用地，屬于企業(yè)單位的住宅用地已不多見，要達(dá)到規(guī)劃中的300萬平方米供應(yīng)量并非易事。

　　房產(chǎn)專家、 寒桐(廣州)投資顧問公司總經(jīng)理韓世同認(rèn)為，300萬平方米只是紙面規(guī)劃，廣州提出單位自建房，實(shí)為順?biāo)�推舟之策。事�?shí)上，鐵路系統(tǒng)等中央直屬單位近幾年一直在以自建單位宿舍的形式來解決住房問題，地方政府對此類單位的土地規(guī)劃、使用，實(shí)無控制權(quán)，“不如以經(jīng)濟(jì)適用房的名義，放手讓它們?nèi)プ越ㄗ》俊薄?/p>

　　壓力

　　作為住房“三支柱”中的兩支柱，建造經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房一直被視為政府的一種責(zé)任。在近年各地商品房價(jià)輪番上漲的形勢下，地方政府正面臨越來越大的壓力，被要求“有所作為”。

　　早在1993年，廣州市政府即以“解困房”形式建設(shè)政府保障型住房；1995年改稱安居房，1999年又改稱經(jīng)濟(jì)適用房。在房價(jià)高企的上世紀(jì)90年代，由政府劃撥土地而大大降低了造價(jià)的經(jīng)濟(jì)適用房，曾為一批中低收入者實(shí)現(xiàn)了安居夢想。

　　隨著廣州房價(jià)因1997年亞洲金融風(fēng)暴襲擊而逐年跌落，經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格優(yōu)勢逐漸消彌。加之本地二手房市場發(fā)育成熟，交易活躍，已可覆蓋大量中等收入人群的購房需求。因此，廣州推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的力度漸行漸弱。

　　目前，由廣州市政府投建的經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目全部興建于2002年以前，共計(jì)七個(gè)小區(qū)，3萬多套住房，主要分布在白云、天河和海珠區(qū)等相對偏遠(yuǎn)的地段。

　　時(shí)至2003年，廣州房價(jià)觸底反彈，逐年抬升，近一年來更有直追北京、上海房價(jià)之勢。廣東省建設(shè)廳透露的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，2006年1月至9月，廣州商品房均價(jià)達(dá)6188元/平方米，較2005年同比增長23.51%。而據(jù)中介市場統(tǒng)計(jì)，廣州房價(jià)自2003年至2006年累積升幅已達(dá)60%。

　　房價(jià)持續(xù)走高，經(jīng)濟(jì)適用房開始走俏。在經(jīng)濟(jì)適用房和商品房每平方米數(shù)千元的差價(jià)面前，地段、建筑質(zhì)量的差距已不再顯得重要。廣州房產(chǎn)中介合富置業(yè)首席分析師黎文江表示，目前經(jīng)濟(jì)適用房的需求越來越大，而政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房房源卻少之又少。

　　2006年5月，國務(wù)院九部委聯(lián)合頒布37號文，要求調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價(jià)格，重新定位了地方政府在房地產(chǎn)市場中的角色，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)承擔(dān)起保障中低收入群體住房的責(zé)任。

　　作為對37號文的響應(yīng)，廣州市在當(dāng)年8月提交的“五年住房規(guī)劃”中重啟經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)計(jì)劃，此舉被視為政府平抑房價(jià)的信號。

　　然而，此時(shí)的“經(jīng)濟(jì)適用房”概念，已被悄然更換為單位自建房。

　　有批評者指出，此舉在有意無意間規(guī)避了政府對于建造經(jīng)濟(jì)適用房的義務(wù)和責(zé)任：廣州承諾未來五年新建政府保障型住房900萬平方米，既然其中300萬平方米已由自建房單位承擔(dān)，則政府的責(zé)任也在無形中減輕了。

　　雙重角色

　　在廣州于2006年8月上報(bào)《規(guī)劃》的同時(shí)，各地也都應(yīng)中央要求紛紛上報(bào)了未來五年的住房建設(shè)規(guī)劃。

　　比較北京、上海和深圳三大城市的住房建設(shè)規(guī)劃，不難看出，廣州是惟一將“單位自建房”等同于經(jīng)濟(jì)適用房、且明確制訂單位自建房規(guī)劃的城市。其他三座城市的規(guī)劃中，一律只字未提“單位自建房”概念。

　　北京、深圳規(guī)劃中，均提及政府經(jīng)濟(jì)適用房在未來五年的規(guī)劃建設(shè)面積——這仍是普遍意義上的經(jīng)濟(jì)適用房概念，即由政府劃撥土地，限定面積、價(jià)格和銷售對象的經(jīng)濟(jì)適用房。

　　在上海規(guī)劃中，則通篇不見“經(jīng)濟(jì)適用房”字眼，代之以“配套商品房”。且上海亦未明確配套商品房的規(guī)劃面積，僅提出未來五年總計(jì)規(guī)劃建設(shè)普通商品房、配套商品房1億平方米。

　　有業(yè)界專家指出，各地政府事實(shí)上普遍缺乏建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的真正動(dòng)力，上海即為典型的例子。

　　早在2005年初，迫于中央調(diào)控房價(jià)、本市房價(jià)連年暴漲導(dǎo)致民怨沸騰的巨大壓力，上海市曾重提“兩個(gè)一千萬”工程，即建設(shè)1000萬平方米的經(jīng)濟(jì)適用房和1000萬平方米的配套商品房。但《財(cái)經(jīng)》記者在上海各區(qū)國土房管部門采訪獲悉，進(jìn)入2006年，上海的經(jīng)濟(jì)適用房政策事實(shí)上已經(jīng)輟止。

　　地產(chǎn)界專家指出，各地政府多年來在土地一級市場身兼“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”的雙重身份。一方面，作為“運(yùn)動(dòng)員”的政府，近年來收入的重要來源是土地出讓金，土地拍賣收益多寡甚至成為地方官員的業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)；而經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)土地均為零地價(jià)劃撥，無論從財(cái)政收益還是業(yè)績考核上，都不如賣地給房產(chǎn)商更有吸引力。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，在土地實(shí)行協(xié)議轉(zhuǎn)讓制度時(shí)，北京、上海等城市每建1平方米的經(jīng)濟(jì)適用房，政府平均收益要減少500元左右；實(shí)行土地“招拍掛”之后，每建1平方米的經(jīng)濟(jì)適用房，政府將減少收益1000元至1500元。

　　另一方面，日益攀高的房價(jià)也給作為“裁判員”的政府帶來壓力。國家建設(shè)部官員近期對媒體坦承，全國經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)當(dāng)前面臨的主要問題，是部分地方政府認(rèn)識不到位，片面強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場發(fā)展對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用，片面強(qiáng)調(diào)通過市場手段來解決住房問題，對經(jīng)濟(jì)適用房履行住房保障職能重視不夠，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)量明顯不足。

　　如今，面對外界對于廣州“重回福利分房老路”的批評，廣州市房管局官員一再強(qiáng)調(diào)，新的單位自建房政策與曾經(jīng)的實(shí)物分房有著本質(zhì)不同，申報(bào)自建房的單位必須符合三個(gè)條件：擁有符合廣州土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的地塊；地塊本身產(chǎn)權(quán)明晰且企業(yè)擁有自建實(shí)力；銷售面向單位內(nèi)未享受實(shí)物分房和貨幣分房的住房困難員工。

　　“既然政策上開了口子，就不排除那些有錢無地的單位變著法子購置土地自建住房——這樣還是回到了實(shí)物分房的年代。”廣州房地產(chǎn)業(yè)界一位人士說。

　　對此，廣州市國土房管局長簡文豪回應(yīng)說：“有地有錢的單位自建住房后可實(shí)行實(shí)物分房，無錢無地建房的單位就實(shí)行貨幣分房；那些有錢無地的單位想買地建房，肯定是不被允許的。”

　　廣州市國土房管局內(nèi)部人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露，廣州市正在制定經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法，其中包含了單位自建房的規(guī)定細(xì)則。

　　廣州市統(tǒng)計(jì)局“萬戶調(diào)查”結(jié)果顯示，目前符合申購廣州市經(jīng)濟(jì)適用房條件的中低收入家庭共有8.46萬戶，這將通過政府興建的“新社區(qū)”和單位自建房來解決。

　　一位曾在廣州國土房管局任職的房產(chǎn)界資深人士對《財(cái)經(jīng)》記者表示，不管政府出于何種考量，“單位自建房”能否真正成為滿足中低收入家庭住房需求的一個(gè)手段，能否在一定程度上平抑房價(jià)，抑或會否對房地產(chǎn)市場造成負(fù)面影響，一切尚待觀察。

　　“這將考驗(yàn)政府在市場與公平兩端的平衡和調(diào)控能力。”這位人士說。

    更多精彩內(nèi)容請見《財(cái)經(jīng)》雜志網(wǎng)站