電力監管山雨欲來

　　本網記者張一龍

　　一個月內，來自國家電力監管委員會（以下簡稱電監會）高層的聲音接踵而至。

　　9月11日，國家電監會副主席王野平在北京會見南非國家電力公司代表團時表示，以2002年底11家中央電力企業掛牌成立為標志，經過三年多的實踐，中國電力體制改革邁出了

實質性步伐，收到了非常好的效果，

　　9月19日，電力市場化改革與中國電力監管機構能力建設國際研討會在北京隆重召開。國家電監會副主席史玉波在開幕式上指出，目前電力改革已經取得了重要的階段性進展，廠網分開初步實現，發電領域競爭態勢正在形成，電價改革邁出重要步伐，電力企業的活力得到增強，區域電力市場開始建立，電力監管制度建設取得了重要進展。在推進電力體制改革的過程中，電力安全穩定運行，保證了經濟發展對電力的需求。

　　國家電監會主席柴松岳在九月份的《中國電業》上發表署名文章，認為“電力改革進入加速推進的新階段”。同時，他認為“電力監管任務艱巨”，提出“要積極貫徹落實工作小組第九次會議和國務院專門會議關于下一步電力體制改革的各項部署，堅定不移地推進電力體制改革，毫不動搖地堅持電力體制改革的市場化方向”。

　　事實上，已經持續了近十年的電力體制改革并非一帆風順，電力監管工作作為改革的產物也經受著“成長的煩惱”。而對于尚在摸索前進中的電力體制改革來說，能否充分發揮電力監管的作用已成為影響改革成敗的關鍵。

　　改革主導權三易其主

　　電力工業是國家的基礎產業、公用事業，對社會、經濟和產業發展舉足輕重，世界各國的電力改革都是由政府提出方案并主持改革。但當競爭主體初步形成，推進電力市場規范的階段，改革的重心應及時向建立有效的電力監管體制、發揮監管作用上傾斜。

　　1997年，國家電力公司成立，邁出了電力工業體制改革的第一步。當時，國家電力公司確定了改革進行的“四步走”方案得到了國家有關部門的認可。按照方案，到2010年，基本完成跨大區聯網，形成全國聯合電網，統一調度。實行廠網分開，所有電廠不論產權關系，都作為具有同等地位的獨立的市場競爭主體公平競爭；到2010年以后，根據條件實行發、輸、配三個環節分開，建立規范有序的電力市場，在更大范圍內引入市場競爭機制。

　　可以說，從1998年至2002年底，是電力改革力度最大的5年，最大的成果是完成了對國家電力公司組織體系的拆分，在形態上打破了壟斷。1998年12月，國務院辦公廳轉發了《國家經貿委關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》（也稱146號文），“廠網分開、競價上網”試點相繼在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等六省市開始推行。

　　2000年11月初，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于電力工業體制改革有關問題的通知》（即69號文）“對已經開展的電力體制改革試點內容作必要的調整”。該通知第一條明確指出，電力體制改革工作“由國家計委牽頭，會同國家經貿委等有關部門和單位組成的電力體制改革協調領導小組負責”。電力體制改革總體方案由協調領導小組制訂，報國務院審批。這表明改革的主導權已經易位，國電系統自導自演的改革秀戛然而止。

　　2002年12月，國家電力公司被拆分為兩大電網公司和五大發電集團；2003年，國家電監會成立，開始履行電力市場監管者的職責，實現“政監分開”�！峨妰r改革方案》和《電力監管條例》也相繼頒布。

　　然而，在行政干預下形成多個競爭主體并不難，難的是對利益驅動下的各個集團進行有效監管。到目前為止，國際上還沒有形成公認的“放之四海皆準”的方案。2002年“五號文件”指出，電力體制改革的總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系�！拔逄栁募�”第三十一款對改革主導者作出明確規定：在國務院領導下，成立由國家計委牽頭，國家經貿委、國家電力公司、中組部、中央企業工委、中編辦、財政部、法制辦、體改辦，以及廣東省和擬成立的國家電力監管委員會等相關部門和單位組成的電力體制改革工作小組，具體負責電力體制改革實施工作。

　　幾經沿革，目前，國家發展改革委、國資委、財政部、稅務總局和審計署等部委都對電力企業擁有監管權。

　　削鐵豈能無鋒？

　　“五號文件”的核心部分是縱橫雙向徹底拆分國家電力公司、重組國有發電企業和確立新的電價形成機制。其第二十四款對國家電力監管委員會包括制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭等主要職責作了明確規定，“按國家授權履行電力監管職責”。但是方案在如何建立市場監管機制，電力監管機構建立后又如何運作等方面并沒有給出一個明確的框架或原則。在隨后的改革進程中，諸多阻滯改革的不確定性逐漸顯露出其消極作用。

　　2003年4月，電監會重點就電力體制改革和建立監管分支機構問題對十六省市進行調研。結果表明，地方政府和地方電力公司一直對設立省級電力監管分支愿望強烈。目前，國家電監會已成立六大區域監管局及11家城市電監辦。有專家指出，監管機構必須有職有責有權，可以出臺一些改革政策，賦予它擁有一定范圍的電價審批權、建議權等。在近日召開的“電力市場化改革與電力監管機構能力建設國際研討會”上，電力專家劉紀鵬也認為，如果電監會不具備對電力項目和電價的行政審批，將難以發揮作用。

　　事實上，無論是正在緊鑼密鼓進行的“920”、“647”資產變現還是一波三折的大用戶直購電，無論是1000千伏特高壓電網和500千伏區域電網建設的協調問題，還是輸配分開與電價改革的時機選擇問題，都是電力改革中難以回避的階段，都牽涉到重大利益的重置和分配。作為專職監管部門，如果僅有“話語權”將很難妥善協調各利益主體的需求，使電力行業健康有序發展。

　　2005年，一份由電監會和亞洲開發銀行共同完成的關于《電價形成機制與電價監管》的研究報告認為，從改革方向看，電價審批權應逐步賦予國家電力監管委員會。曾有專家建議，賦予電監會如同證監會、銀監會類似的定位和權力，是保證發揮監管作用的基本條件。

　　2005年4月，中央編制辦公室下發了《關于明確發展改革委與電監會有關職責分工的通知》，明確了發展改革委與電監會在十三項電價監管職責上的分工。但電監會在電力企業準入的審批權和價格監管等最核心的監管職權上缺席，使監管職能的力度和權威性受到影響。

　　企業發展到一定階段，擴張規模和最大限度地追逐利潤是其內在要求，無可厚非。為了避免惡性競爭、實現資源優化配置，政府必須對其進行引導和監管。而政企分開后，政府管電職能有所削弱，為了公正地按市場規律運作，就要求必須建立強有力的監管機構，也才能確保電力改革各項工作的順利實施。美國的電力公司長期以來一直是私營企業，但在政府的強力監管下，獨立發電廠乃至其他電網的發電企業都可以在同一電網內公平競爭，售電市場也全面開放，消費者最終獲益。英國政府對電力市場進行嚴格監管，使消費者得到越來越好的服務，并保留對電網公司重大決策的控制權以確保國家安全。法國目前仍保留國有電力公司壟斷的格局，但在本國政府和歐盟的監管下，能有效限制利潤水平，保護消費者的利益。不難看出，電力改革成功與否并不完全取決于體制上的差異，一套強有力的監管體制遠勝于花里胡哨的“整容手術”。

　　2006年9月19日，中共中央政治局常委、國務院副總理黃菊作出重要批示，要求“加強電力行業監管，進一步提高監管水平，規范電力市場秩序，確保電力供應安全可靠，促進電力工業持續健康發展。”而在國家電監會制定的2006年及“

　　持續十年的電力體制改革自2003年后明顯放緩，嚴重的電力供應短缺是主要因素之一；隨著今年新投機組將達到7500萬千瓦，電力供應環境將日趨寬松。無論從解決以往遺留問題還是下一步深化改革的需要看，電力監管機構能力建設已不容遲滯。