十年一劍的伊春國有林改

　　核心提示

　　7月20日，國家林業(yè)局召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布東北伊春國有林權(quán)改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。伊春試點(diǎn)的啟動(dòng)，意味著我國有林區(qū)改革邁出關(guān)鍵性一步。

　　這個(gè)改革申請(qǐng)了10年，經(jīng)歷了各種艱難困阻。在試點(diǎn)期間，“林改”需要解決評(píng)估缺失、收益分配和如何市場(chǎng)化等各種難題。

　　徐長(zhǎng)思又可以心安理得地與自己的山林為伴了。

　　徐長(zhǎng)思的林地有33公頃。

　　這片林地之前是國家的。2003年4月，徐長(zhǎng)思以8萬多元的價(jià)格從黑龍江省伊春市桃山林業(yè)局買下，合同期限70年。

　　“以前政策沒有下來，總有一些擔(dān)心，怕政策變了，林子長(zhǎng)成了不讓采伐咋辦？”8月31日，站在整飭一新的林地里，徐長(zhǎng)思對(duì)記者說，“現(xiàn)在總算是踏實(shí)了”。

　　7月20日，國家林業(yè)局對(duì)外宣布，正式批復(fù)黑龍江省伊春市進(jìn)行國有林區(qū)林權(quán)制度試點(diǎn)改革，同時(shí)批準(zhǔn)5個(gè)先行試點(diǎn)地方林業(yè)局，老徐所在的桃山林業(yè)局名列其中。

　　此后的8月15日，黑龍江省人民政府辦公廳正式下發(fā)《黑龍江省伊春林權(quán)制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》(簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)，至此，我國國有林權(quán)制度改革試點(diǎn)，正式進(jìn)入微觀操作階段。

　　國家林業(yè)局副局長(zhǎng)雷加富說，伊春在東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)具有一定的典型性和代表性。伊春開展林權(quán)制度改革試點(diǎn)，肩負(fù)著探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)、建立和不斷完善相關(guān)政策的任務(wù)。

　　這次林改從申請(qǐng)到批復(fù)，共醞釀了10年。尹藝經(jīng)歷了改革醞釀10年的所有困難。

　　他是伊春市資源林政局調(diào)查設(shè)計(jì)科科長(zhǎng)。即便如此，尹藝知道，試點(diǎn)工作仍存在各種困難。因?yàn)椋�這是國有林的第一次林權(quán)改革，伊春也是全國唯一試點(diǎn)地區(qū)，改革的尺度和所處的條件，都處于摸索和完善階段。

　　400元的“高工資”

　　伊春市桃山林業(yè)局的平均工資是261元。由于國有民業(yè)資源嚴(yán)重枯竭，導(dǎo)致林業(yè)職工貧窮。

　　王良選53歲，是徐長(zhǎng)思所在的桃山林業(yè)局神樹林場(chǎng)的工會(huì)主席，36年工齡，每月工資總額436元。工資是全林場(chǎng)中最高的。

　　神樹林場(chǎng)現(xiàn)有職工452人，在崗73人，人平均工資不到370元，超過400元工資的，人數(shù)不過十幾個(gè)。而伊春市整個(gè)桃山林業(yè)局的平均工資只有261元。

　　窘境來自于林木資源的枯竭。1996年，伊春地區(qū)木材的年產(chǎn)量開始從240萬立方米減為136萬立方米。根據(jù)國家林業(yè)局披露的資料，伊春現(xiàn)在可采伐的成熟林蓄積量由開發(fā)初期的3.2億立方米下降到610萬立方米，下降了98%.在伊春所屬的16個(gè)林業(yè)局中，有12個(gè)局無成熟林可采，另4個(gè)局嚴(yán)重采伐。桃山林業(yè)局還有些林木可伐，但它一年也只能完成2萬立方米的木材生產(chǎn)指標(biāo)。而在以前，桃山一年能伐木60萬立方米。

　　進(jìn)入上世紀(jì)90年代，與伊春一樣，我國其他國有林區(qū)也同步進(jìn)入體制性、資源性、結(jié)構(gòu)性和社會(huì)性四大痼疾的圍困中，資源嚴(yán)重枯竭。這直接導(dǎo)致了林業(yè)職工普遍處于貧困狀態(tài)。

　　“從1997年開始，除了林業(yè)管理人員，大部分的林業(yè)職工都處于無活可干的境地，下崗的占一半以上。”尹藝介紹說。

　　桃山林業(yè)局在冊(cè)的8261名職工中，下崗分流的人數(shù)是4137人。“那些下崗的林業(yè)職工別的也不會(huì)干，只能給山下的農(nóng)民干些鋤草等零工，一年的收入也就二三千元。”作為工會(huì)主席，王良選經(jīng)常會(huì)在職工中走動(dòng)。

　　申請(qǐng)10年的“林改”

　　伊春林權(quán)改革申請(qǐng)10年，直到今年1月4日，國務(wù)院第119次常務(wù)會(huì)議上，正式批復(fù)伊春試點(diǎn)。

　　桃山林業(yè)局是伊春林權(quán)試點(diǎn)中的試點(diǎn)。2003年，桃山就開始允許個(gè)人承包國有林。

　　“到今年正式試點(diǎn)開始前，已有9461公頃林地‘由國有變成了民有’”。桃山林業(yè)局資源林政科科長(zhǎng)高漢振說。

　　“那時(shí)，既沒政策，上級(jí)也不支持，先行的試點(diǎn)走得百般艱難。”高漢振至今還記得，曾有國家某主管單位的負(fù)責(zé)人來視察，了解情況后甩出這樣一句話：“你把林子都賣給了個(gè)人，我還管誰去？”

　　國有林權(quán)試點(diǎn)的阻難，尹藝體會(huì)更深。他參與了伊春林改試點(diǎn)申請(qǐng)的全過程。“申請(qǐng)于1996年就已開始。”尹回憶說，“當(dāng)時(shí)林業(yè)部的答復(fù)是，伊春是國有林業(yè)區(qū)，不是地方林區(qū)，這個(gè)需要研究。”

　　“沒人批，也沒人敢批，國有林地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，還沒有先例”。當(dāng)時(shí)參與試點(diǎn)申請(qǐng)的伊春市一位領(lǐng)導(dǎo)說。等到2000年，國家林業(yè)局下文否定了伊春的申請(qǐng)，理由是國務(wù)院沒有明確林權(quán)改革問題。

　　當(dāng)時(shí)有爭(zhēng)議讓尹藝記憶深刻：一是國有林地流轉(zhuǎn)私有沒有法律的依據(jù)；二是政府擔(dān)心可能出現(xiàn)“一賣了之”的情況，造成國有資產(chǎn)的流失。

　　轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在9號(hào)文件的出臺(tái)。“9號(hào)文件為試點(diǎn)工作提供了法律的依據(jù)。”尹藝說。

　　2003年6月，我國出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)發(fā)展的決定》(中發(fā)(2003)9號(hào)文件)。文件規(guī)定：在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會(huì)主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。

　　此后，就是不斷地給國家林業(yè)局上報(bào)試點(diǎn)方案。“每次上報(bào)的方案，最后保留的只有二三條，其余的都被否決了”，尹藝說，“方案我們改了20多次，省里向林業(yè)局上報(bào)的方案也前后修改了4次”。

　　2006年1月4日，在溫家寶總理主持召開的國務(wù)院第119次常務(wù)會(huì)議上，正式?jīng)Q定將伊春設(shè)為國有林權(quán)制度改革試點(diǎn)，認(rèn)為“伊春的試點(diǎn)是落實(shí)中央決策的一項(xiàng)重要舉措，是國有林區(qū)改革邁出的關(guān)鍵一步”。

　　評(píng)估與收益分配難題

　　缺少專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，以及流轉(zhuǎn)收益如何分配，都需要伊春試點(diǎn)來探索和完善。

　　試點(diǎn)通過后，難題依舊接踵而至。

　　尹藝一度曾感到頭痛的是，沒有一個(gè)專業(yè)的林業(yè)評(píng)估公司，對(duì)國有林資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。

　　在申請(qǐng)中，尹藝上報(bào)了育林資產(chǎn)評(píng)估公司。在最初幾次審批中，它都沒被通過。因?yàn)閲�家林業(yè)局的要求是，必須具有“森林資源資產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)”的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)才可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓林地的資產(chǎn)評(píng)估。

　　但“育林”只是一家地方上的綜合評(píng)估公司。“其實(shí)，目前國內(nèi)的評(píng)估公司都是綜合性的，都沒有林業(yè)局所要求的那種評(píng)估資質(zhì)。”尹藝說。

　　育林是伊春規(guī)模最大的一家綜合性評(píng)估公司，之前已做過一些林業(yè)方面的評(píng)估。

　　“現(xiàn)在，允許育林來做評(píng)估，也只是個(gè)折衷的辦法。”

　　目前，林業(yè)局正在會(huì)同中國評(píng)估協(xié)會(huì)、財(cái)政部進(jìn)行專職人員的培訓(xùn)工作已經(jīng)啟動(dòng)，要求各地林業(yè)部門的相關(guān)人員參加培訓(xùn)。目的就是要首先培養(yǎng)出一部分具有該領(lǐng)域?qū)�業(yè)知識(shí)的專業(yè)人才，以后的評(píng)估機(jī)構(gòu)，要由完全具備該領(lǐng)域?qū)�業(yè)知識(shí)的人員組成。

　　而更讓人困惑的是那些林權(quán)轉(zhuǎn)讓后的收益該如何分配。

　　伊春此次試點(diǎn)的林改面積有8萬公頃，目前已流轉(zhuǎn)的林權(quán)是2萬多公頃，已收回的現(xiàn)金有1個(gè)億左右。這些現(xiàn)金該如何分配成了伊春的一個(gè)難題。

　　按照國家林業(yè)局的規(guī)定，試點(diǎn)期間，國有林地承包經(jīng)營(yíng)所取得的收益，上繳財(cái)政，納入財(cái)政預(yù)算，全額返還試點(diǎn)林業(yè)局，主要用于支付拖欠承包經(jīng)營(yíng)職工的工資、承包期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)、森林資源經(jīng)營(yíng)管理等。

　　尹藝說，整個(gè)收益分配流程已經(jīng)完成，現(xiàn)在就等著收益管理辦法的出臺(tái)。

　　根據(jù)伊春市林管局的測(cè)算，根據(jù)目前的市場(chǎng)價(jià)格，流轉(zhuǎn)8萬公頃現(xiàn)有林，30年后的收益是72億元，如果今后發(fā)展60萬公頃國有林轉(zhuǎn)讓，30年后的收益就是540億。

　　在支付了伊春所有林業(yè)工人的拖欠工資5183萬后，再扣除林地承包工作前期工作費(fèi)1659萬，流轉(zhuǎn)后仍有大量資金盈余。

　　“所以流轉(zhuǎn)收益分配的問題，還要再研究”。伊春市政府宣傳科科長(zhǎng)劉子軍對(duì)記者說。

　　“目前，《資產(chǎn)所收益管理辦法》還沒有制定出來，此前上報(bào)的方案已經(jīng)被國家財(cái)政局否定了”。伊春財(cái)政局一位工作人員透露，“現(xiàn)在全部的收益都暫時(shí)放在財(cái)政局統(tǒng)一儲(chǔ)存，各試點(diǎn)林業(yè)局每天下午4點(diǎn)前將當(dāng)日的流轉(zhuǎn)資金全額上交，只進(jìn)不出，待具體的管理辦法出臺(tái)后再進(jìn)行分配”。

　　用白條買林

　　為了能讓更多林業(yè)職工買林，伊春允許當(dāng)?shù)亓謽I(yè)職工用政府白條來購買國有林。

　　徐長(zhǎng)思不關(guān)心那幾億元該如何分配，他只發(fā)愁怎么才能承包這些樹林。

　　1994年老徐下崗。他就和親戚一起做起了買賣。“當(dāng)時(shí)也是苦得很，前后跑了八九年買賣，也沒掙到錢。”回憶當(dāng)時(shí)的情景，老徐一臉無奈，“除了擺弄林子，別的啥也搞不好”。

　　2003年，老徐聽說可以承包國有林了，但33公頃的林子需要8萬元。這8萬元也讓老徐愁了好長(zhǎng)一陣子。

　　老徐從親戚那兒借了7萬多，再加上林業(yè)局一次性買斷了他的工齡的16900元，才讓他順利承包了國有林。

　　按照如今《方案》的要求，承包經(jīng)營(yíng)林地的對(duì)象是試點(diǎn)林業(yè)局的林業(yè)在冊(cè)職工。而這些林業(yè)職工就沒有老徐的好運(yùn)氣了。他們現(xiàn)在要支付的承包費(fèi)要比老徐那時(shí)貴出一倍有余。目前每公頃的林木轉(zhuǎn)讓費(fèi)是6000元左右。

　　“現(xiàn)在的情況不是無林可買，而是我們沒錢去買。”

　　劉鳳霞說。劉也是1994年下崗的職工，在過去的12年里，劉和大多數(shù)同期下崗地職工一樣，只是間歇性的在林場(chǎng)的附近地區(qū)打些短工，一家人的收入每年3000元左右。

　　神樹林場(chǎng)的一份包含93人的“林地承包經(jīng)營(yíng)者”名單顯示，實(shí)際上真正作為林場(chǎng)在冊(cè)職工的，不到10人。

　　根據(jù)《細(xì)則》要求，為了最大限度讓利于林區(qū)職工，流轉(zhuǎn)的價(jià)格可以低于評(píng)估的價(jià)格，但最大的讓利幅度不能超過20%，并且要報(bào)改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。

　　“這對(duì)于解決實(shí)際問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”。王紹文說。于是，就出現(xiàn)了林業(yè)職工用政府的“白條”購買林地的現(xiàn)象。

　　據(jù)了解，目前，各個(gè)試點(diǎn)的林業(yè)局為了解決職工購買資金的難題，有限度地為職工提供無息的貸款。但是，由于各林業(yè)局自身的困難，提供給職工的貸款并非現(xiàn)金，而是“白條”———職工在與林業(yè)局簽署貸款合同之后，便可以利用這些“白條”購買流轉(zhuǎn)的林地，待林木收益后，再兌換為現(xiàn)金。

　　數(shù)額龐大的追加投入

　　雖然政府推出各種優(yōu)惠政策，購買林業(yè)后，數(shù)量龐大的追加投入，仍使得大多數(shù)職工無力購買。

　　為了促使林業(yè)職工購買國有林，尹藝在方案中已經(jīng)想了很多辦法。“我們只有一個(gè)原則，職工的自有現(xiàn)金原則上要保持30%左右，舉例說，一塊價(jià)值10萬元的林地，職工原則上要出現(xiàn)金3萬元。”

　　而且30%的比例并不絕對(duì)，各個(gè)試點(diǎn)的林業(yè)分局可以根據(jù)自己的情況決定，最少的比例可以降低到10%，而以前拖欠職工的工資也可以抵現(xiàn)。

　　在付款方式上，試點(diǎn)的林業(yè)局也有不同的措施，對(duì)于一次性付清購買款的，人工林給予10%的優(yōu)惠，天然林給予30%的優(yōu)惠。分期付款，按照4比3比3的比例，來償付買林款項(xiàng)，同時(shí)可以有5年的還款期限。

　　具體而言，第一年交納買款的40%，第三年交納30%，第五年交納30%。對(duì)于特別困難的職工，第一年的40%，也可以放寬到只是交納40%中的10%即可，但是絕對(duì)不允許出現(xiàn)不交錢即可以獲得林地的情況。

　　即便如此，仍不能全部解決問題。王紹文場(chǎng)長(zhǎng)介紹說，在神樹林場(chǎng)，付現(xiàn)最少的林地只交納了2000元的首付資金。伊春資源林政局的資料顯示，到目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)的2.6萬公頃林地，實(shí)際收取的現(xiàn)金不到一億，僅占應(yīng)得總收益的四分之一。

　　“有些林地雖然購買便宜，但它們一般都是林業(yè)局先期采伐不久的，所以會(huì)需要大量后續(xù)投入，多數(shù)林業(yè)職工是無力養(yǎng)護(hù)的”。王紹文說。

　　老徐的林地還算不錯(cuò)。

　　買下之后有很多成材的大樹。但即便如此，到如今，他總共投入的資金也有26億。

　　“我們的承包進(jìn)展要慢一些，主要的問題就是沒錢，林業(yè)職工太窮了。”高漢振表示，“林子生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，速生林也要十年左右才能成材，其間森林養(yǎng)護(hù)經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用與職工生活的費(fèi)用也不知從哪里來。”

　　市場(chǎng)化改革有待突破

　　試點(diǎn)林業(yè)局的森林資源管理只能是逐步剝離出來，林權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化措施也只能逐步深化。

　　由于涉及的是敏感的國有資產(chǎn)問題，在實(shí)際的操作中，伊春林權(quán)的改革試點(diǎn)還不允許完全按照市場(chǎng)化來運(yùn)作的。

　　按照伊春市當(dāng)初的規(guī)劃，是要在全國建立第一個(gè)國有林木市場(chǎng)。

　　具體而言，就是把林木、林地資產(chǎn)變成資本，由資本進(jìn)入市場(chǎng)的環(huán)節(jié)，使森林資源的依法有償流轉(zhuǎn)成為可能，職工并不需要采伐林木，通過出賣林木的所有權(quán)就可以獲得收益，突破過去只有把林木砍了才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值的概念。

　　“現(xiàn)在國家和省里的意見是暫時(shí)不放開這個(gè)市場(chǎng)，只是允許職工內(nèi)部流轉(zhuǎn)”尹藝說，“上頭的考慮是，職工可能急功近利出售剛剛到手的林地，最終形成沒有土地、沒有林地而失去生活依靠的三無人員，引起社會(huì)不穩(wěn)定”。

　　所以，《方案》最后確定的思路是，引導(dǎo)職工發(fā)展家庭林場(chǎng)，股份制林場(chǎng)，組織公司＋職工＋基地的經(jīng)營(yíng)形式，支持職工以林地使用權(quán)、林地資源和勞動(dòng)力參與合作經(jīng)營(yíng)，暫時(shí)不允許林權(quán)的二次流轉(zhuǎn)和多次流轉(zhuǎn)。

　　在國務(wù)院批準(zhǔn)的《方案》中，本次試點(diǎn)改革的重要任務(wù)之一是，建立國有資源經(jīng)營(yíng)管理的“新模式”。

　　按照國務(wù)院的要求，試點(diǎn)林業(yè)局的森林資源管理只能是逐步剝離出來，實(shí)行政企分開，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的資源管理體制。

　　伊春市林管局一位領(lǐng)導(dǎo)透露，國家林業(yè)局開始的意見，是希望黑龍江省級(jí)層面單獨(dú)成立國有林資產(chǎn)管理局，與企業(yè)分開。

　　按照要求，代表國家行使國有森林資源資產(chǎn)管理權(quán)，負(fù)責(zé)國有林資源管理、保護(hù)和培育，然后各個(gè)試點(diǎn)林業(yè)局成立國有林資產(chǎn)管理分局，并把它作為試點(diǎn)實(shí)行與否的一個(gè)先決條件。

　　但這樣就會(huì)出現(xiàn)林權(quán)證重疊的問題。現(xiàn)在，每一個(gè)林業(yè)分局只發(fā)一個(gè)林權(quán)證，涵蓋該區(qū)域內(nèi)的所有林地林木的產(chǎn)權(quán)。“如果再給每個(gè)承包經(jīng)營(yíng)單位發(fā)一個(gè)，就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)林權(quán)證。”尹藝說。

　　對(duì)此，國家林業(yè)局給出的方案是，就相關(guān)的問題向全國人大法工委請(qǐng)示后，再根據(jù)人大法工委的答復(fù)作出最后的決定，“目前傾向于發(fā)兩個(gè)證明，即林木所有權(quán)證和林權(quán)承包經(jīng)營(yíng)證。”國家林業(yè)局辦公室一位工作人員電話里對(duì)記者說。

　　期待上千萬的回報(bào)

　　徐長(zhǎng)思在發(fā)展林上經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，發(fā)展了各種短期的林下經(jīng)濟(jì)，他希望到期將有上千萬的回報(bào)。

　　徐長(zhǎng)思現(xiàn)在幾乎全天泡在林子里：每天早上4點(diǎn)起床去林子里，下午5點(diǎn)多才回家，午飯也是自帶，在山上解決。“自己的東西就不能再禍害了，得精心地侍弄。”

　　在老徐的規(guī)劃中，林地被劃分為用材林、種子林和經(jīng)濟(jì)林三個(gè)林區(qū)。目前，用材林栽植落葉松11.5萬株，楊樹1萬株，云杉0.3萬；種子林種植紅松0.5萬株；經(jīng)濟(jì)林種植五味子5萬株，種植林下人參5畝。

　　“神樹的五味子很出名，都出口到韓國、日本，現(xiàn)在濕的每公斤在10元左右，干的每公斤可以買到70—80元”徐長(zhǎng)思的妻子張喜英是該林業(yè)局科技科科長(zhǎng)，懂得五味子的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

　　“林地的回報(bào)期很長(zhǎng)，最快的也要15—20年后才能獲益，短期內(nèi)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，‘以短養(yǎng)長(zhǎng)’，才可以保證職工自有林地的長(zhǎng)期發(fā)展。”尹藝說。

　　尹藝始終覺得8萬公頃流轉(zhuǎn)量，似乎是少了一些。據(jù)了解，伊春本次上報(bào)的試點(diǎn)本來是8個(gè)，面積15萬—20萬公頃。后來只批下來5個(gè)。

　　在伊春林管局的計(jì)劃中，流轉(zhuǎn)林總面積要達(dá)到70萬公頃，“如果我們?cè)圏c(diǎn)成功了，還可以推廣”。尹藝介紹，伊春的目標(biāo)是60萬公頃，“有這個(gè)數(shù)就可以把全市的林業(yè)職工安置好，而且還能讓他們管林護(hù)林”。

　　現(xiàn)在管林護(hù)林的工作都是老徐自己來做。他在山下還培育了好多人參苗。等它們長(zhǎng)大些，再移植到自己的林里。“到時(shí)候，那片林子將會(huì)有近千萬的收益。”(劉偉)