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作者：林伯強(qiáng)
8月中旬，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故作出了“超常規(guī)”處理。其實(shí)，電廠違規(guī)建設(shè)的情況在其他很多地方都存在，發(fā)生的重大施工事故也很多，違規(guī)建設(shè)和發(fā)生的重大施工事故也應(yīng)當(dāng)不少，這次嚴(yán)格處理，的確與目前的宏觀調(diào)控，以及電力的過(guò)度投資有關(guān)。
國(guó)企“以大為先”的經(jīng)營(yíng)特性
中國(guó)是僅次于美國(guó)的世界第二大電力生產(chǎn)國(guó)。近3年來(lái)，電力生產(chǎn)以前所未有的速度擴(kuò)張。電力裝機(jī)容量從2002年底的3.6億千瓦提高到2005年底的5.1億千瓦。目前電力已基本平衡，在建裝機(jī)容量仍然巨大，大部分將在兩年以內(nèi)投產(chǎn)發(fā)電。即使這兩年沒(méi)有大量新批項(xiàng)目和比較溫和的電力需求，到2007年底，估計(jì)裝機(jī)容量過(guò)剩可達(dá)10%。國(guó)務(wù)院此次“超常規(guī)”懲治違規(guī)電廠，是對(duì)地方政府在看得見(jiàn)電力過(guò)剩的情況下，電力投資熱情依然不減的強(qiáng)烈警示。
電力直接影響商業(yè)投資環(huán)境，缺電的社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力是電力過(guò)度投資基本條件。首先，沒(méi)有政府約束，國(guó)有電力企業(yè)很容易按國(guó)企的“以大為先”的經(jīng)營(yíng)特性，投資超過(guò)需要的供電能力。電力短缺使政府的約束乏力，為“以大為先”的發(fā)揮提供了可能。
其次，由于發(fā)電項(xiàng)目通常采用由電力部門與當(dāng)?shù)卣腺Y的形式，且地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，電力還是利稅大戶，因此地方政府有政治與財(cái)政上的動(dòng)機(jī)在本地區(qū)發(fā)展電力項(xiàng)目。
再次，國(guó)有銀行對(duì)電力貸款的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。電廠投資的貸款效益好，且償還資金及時(shí)。投資電廠一直是各大銀行爭(zhēng)搶貸款的對(duì)象。通常銀行貸款給發(fā)電企業(yè)的效率很高，銀行間的激烈競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致有時(shí)不僅沒(méi)有詳細(xì)審核可行性和環(huán)評(píng)報(bào)告，也不清楚項(xiàng)目是否被核準(zhǔn)開工。現(xiàn)在看來(lái)，沒(méi)達(dá)到國(guó)家要求的20％的資本金，重復(fù)貸款都不是稀奇的事情。電力項(xiàng)目資金非常充足，對(duì)電力需求的增長(zhǎng)預(yù)期可以根據(jù)自己的需要解釋，電力大投資就開始了。
于是就有了五大發(fā)電公司“跑馬圈地”和5年裝機(jī)翻一番的大膽規(guī)劃，地方發(fā)電集團(tuán)的擴(kuò)張有過(guò)之而無(wú)不及。國(guó)企的“以大為先”的經(jīng)營(yíng)特性，在缺電的大環(huán)境下，在一些地方政府和國(guó)有銀行的支持下，發(fā)揮得淋漓盡致，缺電的社會(huì)壓力當(dāng)然也起到了推波助瀾的作用，許多電力項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批程序就開始動(dòng)工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年一年新開工的電廠竟是當(dāng)年總裝機(jī)容量的40％。2004年批準(zhǔn)新建電廠的總裝機(jī)容量為6000萬(wàn)千瓦，而實(shí)際開工的發(fā)電廠卻達(dá)到了1.8億千瓦，違規(guī)開工達(dá)1.2億千瓦，是批準(zhǔn)開工的兩倍。其中，國(guó)家批準(zhǔn)立項(xiàng)，但是沒(méi)有核準(zhǔn)開工的為2400萬(wàn)千瓦。至2004年末，政府對(duì)電力投資進(jìn)行宏觀調(diào)控，大量發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)在建。
長(zhǎng)期負(fù)面影響大于短期損失
之后，宏觀調(diào)控涉及諸多方面的利益，更由于電力仍然短缺，具體執(zhí)行事實(shí)上難度很大，這一點(diǎn)從仍然不斷增加的電廠投資得到證明。這場(chǎng)大缺電引起的電力大投資的顯著特點(diǎn)是，加快電力建設(shè)的同時(shí)，產(chǎn)生了許多盲目無(wú)序建設(shè)，除了沒(méi)有充分評(píng)價(jià)其環(huán)境影響，對(duì)于電廠布局、資源、交通、用水和最小成本都沒(méi)有時(shí)間充分評(píng)價(jià)。電力過(guò)度投資雖然是浪費(fèi)，但并不可怕。以中國(guó)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)電力的需求，過(guò)剩只要2~3年就可消化，對(duì)于可運(yùn)營(yíng)30至50年的電站，短期損失可以容忍。然而，這一輪電力大投資由于事先沒(méi)有預(yù)見(jiàn)而沒(méi)有準(zhǔn)備；沒(méi)有準(zhǔn)備又導(dǎo)致無(wú)法從容地進(jìn)行環(huán)保評(píng)估和資源優(yōu)化配置。這么多的電廠在這么短的時(shí)間內(nèi)開工建成，不該上的項(xiàng)目上了，則可能對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和整體生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的破壞，其影響將長(zhǎng)達(dá)30~50年，或更長(zhǎng)，這才是這一輪電廠大投資最嚴(yán)重的負(fù)面影響。
然而，對(duì)那些被叫停的電廠，畢竟相當(dāng)大的資金已經(jīng)投入，很難想象如何拆除一個(gè)建成的100萬(wàn)千瓦大電廠，這些工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件可以重新審批，電站終將建成，地方政府會(huì)盡量尋求解救辦法。事實(shí)上，2005年國(guó)家環(huán)保總局宣布因違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》而停建的26個(gè)大型項(xiàng)目也先后通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批而繼續(xù)建設(shè)。
這次電力過(guò)度投資的長(zhǎng)期負(fù)面影響肯定大于短期損失。電力是一個(gè)典型的資本密集型行業(yè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本很大，大短缺與大過(guò)剩使得電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到質(zhì)疑。電力行業(yè)目前面臨許多困難問(wèn)題，必須進(jìn)行電力深層體制改革，以確實(shí)保證電力投資符合環(huán)保要求和資源優(yōu)化配置。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹虚L(zhǎng)期能源戰(zhàn)略以及相配套的電力規(guī)劃是起點(diǎn)，有效的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)是關(guān)鍵，科學(xué)透明的審批程序是保證。政府應(yīng)重環(huán)保和資源的優(yōu)化配置，輕審批程序，因?yàn)檫`規(guī)電廠通用的一個(gè)主要借口是走正規(guī)審批路線，需要經(jīng)過(guò)可研、環(huán)評(píng)等一系列程序，時(shí)間較長(zhǎng)，缺電迫使地方采取了許多方法來(lái)對(duì)付審批程序。應(yīng)加快電價(jià)改革，允許電價(jià)在一定范圍波動(dòng)，由此來(lái)推動(dòng)電力市場(chǎng)的建設(shè)，提高效率和優(yōu)化電力投資。
過(guò)度投資為何仍受追逐
即使目前電力過(guò)度投資已是不爭(zhēng)的事實(shí)，電力項(xiàng)目仍受銀行追逐，仍受地方政府推崇，電力企業(yè)仍因此豪氣高漲。對(duì)于違規(guī)電站項(xiàng)目，先不說(shuō)停建，即使拖幾年建也將使投資者蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失。進(jìn)一步說(shuō)，即使沒(méi)有叫停，大量在建電力項(xiàng)目投產(chǎn)期在2006~2008年之間，這正是電力過(guò)剩之時(shí)，電力過(guò)剩會(huì)影響發(fā)電企業(yè)效益，投資風(fēng)險(xiǎn)銀行是看得到的。我不同意銀行貸款不慎的說(shuō)法，問(wèn)題在于電力投資的是國(guó)有企業(yè)，絕大部分資金來(lái)自國(guó)有銀行，過(guò)度投資除了當(dāng)權(quán)者的業(yè)績(jī)會(huì)受影響，損失是國(guó)家的，這就形成了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，至少是一個(gè)合理預(yù)期：電力投資是國(guó)家的，銀行貸款是國(guó)家的，電力企業(yè)實(shí)在不行了，政府可以漲電價(jià)。這也是一個(gè)很奇怪的機(jī)制，缺電時(shí)漲電價(jià)，過(guò)剩時(shí)還要漲電價(jià)。
因此，電力行業(yè)的一個(gè)根本問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)一家獨(dú)大，越做越大，國(guó)企的高度集中是電力行業(yè)許多問(wèn)題的根源。發(fā)電早就對(duì)民營(yíng)和外企開發(fā)，為什么這一輪電力大投資，民營(yíng)和外企參與甚微，是不是值得我們深思？在目前國(guó)企一家獨(dú)大的情況下，如何鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外資的參與，需要政府有關(guān)部門的慎重考慮。（作者系廈門大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任，金融系教授）
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