專家視點：電力改革何去何從

　　劉紀鵬：下一輪電改就是要改掉以行政審批為特征的行政性壟斷，而不只是拆分國家電網

　　這個夏天，伴隨著燥熱的天氣，電力行業的兩件事讓全民“怨聲”不已——全國電價上調、電力行業的高收入。

　　在這個大背景下，究竟該不該拆分國家電網？停滯不前的電力改革如何推進？成為大眾越來越關心的問題。

　　四年前，2002年3月國務院頒發5號文件《電力體制改革方案》，中國電力體制改革正式啟動。如今中國電力改革陷入僵局。隨著2007年電力即將過剩、《“十一五”深化電力體制改革實施意見》即將頒布，電力體制改革將被再次提上日程。

　　以往的中國電力體制改革為何難以推進，下一輪電力改革如何進行，備受關注的電價改革如何推動，如何保障電力體制改革的有效進行，針對這些問題，本報特別約請四位曾參與電力改革的專家發表自己的看法。他們是：中國政法大學教授劉紀鵬，中國投資協會能源研究中心副理事長陳望祥，原亞洲開發銀行能源經濟學家、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強，中國能源網信息總監韓曉平。

　　電力改革為何陷入僵局？

　　記者：2002年五號文件《電力體制改革方案》的出臺，標志著電力改革的啟動，為什么幾年下來，中國電力改革卻止步不前呢？

　　劉紀鵬：我在四年前，針對當時的電改思路，曾寫過一篇眾所周知的文章《電力改革的六大風險》，結果都發生了。

　　從一開始就認為這場電力改革方案的方法和路徑本身有問題，僅一味地在組織體上強調拆分，最初的方案甚至連國家電網公司都不保留，只強調改體絲毫不改制，而以行政審批為特征的行政性壟斷、電價的行政性審批并沒有觸動。

　　電力改革的目的就是為消費者提供質優價廉的電力產品，而不是人為地制造競爭主體。

　　而我們由于急于求成，忽視了電改的外部市場環境配套，導致改革后電荒和電價上漲都發生了。所以電力改革陷入困境成為必然。

　　林伯強：我認為關鍵是先前的電力改革沒有形成電力市場。拆分國家電力公司可能很重要，但是更重要的是形成市場機制。事實上，當時很多人認為通過拆分國家電力公司就能從競爭的角度來解決問題。但實際效果卻是從拆分中得到的效率提高并不明顯，相反，當時的改革沒有解決電力短缺和過剩的機制問題。

　　韓曉平：以往的電力改革不成功，與5號文件貫徹不力不無關系。目前，在中國電力行業中，國家電網公司依然隔阻著供需雙方的交易。

　　這一局面甚至還不如計劃經濟時代，因為那時政府還會承擔責任，但是今天的電網公司既不需要對用電市場承擔義務，也不需要對發電企業承擔責任，造成整個系統的混亂，不僅危及到電力行業自身的良性發展，也影響到煤炭、運輸、節能和金融安全。

　　陳望祥：為什么5號文件中的電改精神沒有得到很好的貫徹？這其中就是改革前后各種觀點的阻撓。比如，當初在設計區域電網的時候，很多人主張電網不能拆，應該統一，主管部門權衡之下，僅僅以南方電網公司為試點。但如果當時以區域電網公司為主體全部鋪開改革，將是另外一種狀況。

　　林伯強：在這四年之中，阻礙電力改革的就是電力短缺，當然，被改革者，其中包括政府、電力企業也可能不想改。

　　改革不是短缺的原因，反過來改革也沒有解決短缺。假如當年沒有拆分國電公司，當出現電荒的時候，電源端的建設一個千瓦也不會少。

　　目前來看，只有廠網分開還有點進展，但是即使這種進展的效果還是不清楚，其實在電力短缺的時候來談改革是不可能的。

　　韓曉平：我認為電力改革出現遲疑的主要原因是沒有抓到綱，綱舉目張。在電力改革中我們過于陷入具體的細節之中，吵來吵去，結果買家在哪里？輸電、配電、售電都是國家電網一家，要電力市場還有什么用？

　　下一輪電力改革如何啟動？

　　記者：現在隨著2007年電力過剩的局面出現，是不是啟動下一輪電力改革的時機已經成熟？

　　林伯強：電力短缺和電力改革有著直接關系，一旦短缺就甭談改革。事實上，充足的電力是保證電力改革最主要的條件，從目前來看，未來的五年，只要電力的小額過剩繼續保持著，啟動、推進電力改革就是恰當時機。

　　韓曉平：我不同意這個觀點，不是缺電不能改，而是以缺電為借口拒絕改革，西方的電力改革也是在能源危機之后的緊缺時期啟動的。

　　事實上一些市場經濟發展比較好的省自己在力所能及地積極推進一些改革，比如浙江。浙江是電力最為緊缺的省份，但是在自己能夠管轄的范圍內積極推動了一系列的相關改革。浙江在這一時期建立了一些熱電聯產，這些項目都是投資者、能源用戶和政府共同協商的結果。在電價改革上，浙江對一些發電項目進行體外補貼以增加電力供應，同時推廣階梯電價等等。如果我們當初及時啟動鏈接供需關系的改革，今天的盲目建設就不會出現。

　　記者：時機既已成熟，那么究竟應該如何來改？

　　劉紀鵬：我的觀點一直沒變——一定要把反行政性壟斷放在電改的首位。原因有二，一是電價是發改委批的，如果說電力公司壟斷，那么就要獲得壟斷利潤，而壟斷利潤是由壟斷價格決定的，因此實際情況是電力公司的利潤多少都是由發改委批出來的；第二就是電力項目也都是由發改委批的，僅靠行政審批就永遠也擺脫不了電力項目有時多有時少的局面。

　　陳望祥：我認為拆分國家電網是當前的首要任務。現在我們的電力改革是徘徊在廠網分開和主輔分離之間，電力改革的最大阻力來自于國家電網公司。電網公司的集中垂直一體化壟斷至今仍未打破，主輔未分、輸配合一、購銷壟斷以及效益滑坡等，這導致電網的投資單一。“十一五”期間，我們的電網投資缺口在1萬億元左右，其中國家電網就要8000億元。這是國家電網公司的最大問題，同時也是下一輪電力改革的重點。現在就是要解決國家電網的主輔分離，輸配分開。

　　韓曉平：根本的改革還是要解決電網公司隔阻供需紐帶的問題。

　　中國這樣一個資源和發展分布極為不平衡的國家，沒有中央政府的統籌規劃，進行資源優化配置將是不可想象的。

　　一談到解決電網問題，就會有人拿安全說事，分拆電網不利于安全，要讓電網喘息，國家電網就可以搞特高壓電網，搞全國聯網，優化配置資源等等。搞不搞特高壓應該由市場決定，如果供需雙方有這種需求，也能承受相關的經濟負擔和安全風險，就可以搞。但是不能因為搞了特高壓，電力改革就要根據特高壓安全的需要來進行，這是本末倒置。國家電網是一個企業，企業又怎么能超越政府來“優化配置資源”，這種配置到底是對誰優化？

　　記者：究竟是先拆分國家電網還是先解決體制問題？

　　林伯強：如果現在拆分電網公司而沒有理順電價，投資回報的問題仍無法解決，即使資金多元化了，各種資本也不會進入電網。沒有體制保證，提高效率的不確定性很大。我并不反對拆分國家電網，但是要有優先選擇。

　　陳望祥：我不同意這樣的說法，國家電網現在正在采取各種舉措加強自己的壟斷地位。比如，2002年的廠網分開中，國家電網公司保留3384.05萬千瓦的發電資產，但是2005年這些資產卻歸于國家電網新源控股有限公司。這種做法不符合5號文件的規定。

　　國家電網開始將區域電網的財產所有權上收；另外管理權以及一些跨區域電量調配的收益權也在上收，特別是在三峽電量的問題上，國家電網也在上收收益分配權。國家電網的這些舉措與當時2002年的5號文件的改革是背道而馳的。不解決這些問題，電力改革就無法推行。所以要先拆分國家電網。

　　如何進行電價改革？

　　記者：電力改革中老百姓最關心的環節就是電價改革，事實上，目前對電價改革還是存在頗多爭論。電價改革如何進行？

　　劉紀鵬：發輸配售四個環節中，我認為一定要在解決完主輔分離之后，先實現配售分離，再來考慮輸配分開。現在，廠網已經分開，也就是發和輸配已經分開了。現在中國還差一個售電環節。我們不要老盯著把輸配分開，也不要試圖讓配電公司去賣電，現在應該是新建售電公司來經營賣電的業務。

　　陳望祥：我不贊成這種觀點，我認為在廠網分開后，在主輔分離基礎上，先進行輸配分開，然后再解決配售分開。也就是要調整國家電網的定位。

　　在發輸配售四個環節中，發電端已經開始競爭，但是在國家電網主輔業未分離、電網企業成本不公開情況下，發改委最頭痛的就是電價成本搞不清楚。

　　從1990年代以來，全國大約有15個省市電力公司組建了三產、多經集團，這些都是計算到電網成本中的，而輸配分開就是打破電網壟斷電力市場，打破電網作為單一購買者的方式。

　　劉紀鵬：輸配分開是拆分現有的組織體，而配售分離是要新建幾百家售電公司，新建售電公司就不像拆分一個現有的輸配電網風險那么大。現在，強調輸配分開在時機和未來效果上都是不確定的。輸配分開后二者以何種形態存在，應謀定而后動；另外，按照電壓等級確定輸配電的關系，還是按照行政區劃，也是很難確定。

　　韓曉平：我個人認為，在目前電力市場不完善的情況下，強調配售分開并沒有實際意義。

　　我們的電價是發改委批的，無法反映真正的供需電關系。實際上，電網公司就應該像高速公路一樣經營，規定過路價格標準，按電壓等級和輸送距離收費。而不能像鐵路一樣，只是負責托運。

　　解決中國電力供需矛盾和降低盲目投資誘發金融風險的關鍵，不是競價上網，而是建立長期交易機制，讓我們的地方供電公司代表電力消費者與發電企業建立長期協議機制，并將利益和責任向上游的煤炭、運輸企業傳遞；而供電企業也通過結構性電價向電力用戶進行傳遞，使用戶參與節約用電和需求端管理，并因此有利可圖。

　　誰的孩子誰抱，我認為應該把供電局交給地方來管，你的用電結構來決定你的電價，這樣他自己就會算賬，供需雙方也就會自己去完善簽訂長期協議，從而也理順電力上下游之間的關系。實際上，中國大量的縣市一級的供電企業根本就不是隸屬于國家電網，也沒有看到人家地方自己抱的孩子就被餓死了，一些地方政府往往對于本地的利益比國家有責任感。

　　誰來保障電力改革？

　　記者：啟動電力改革是大家的共識，但是，如何才能有效地保證電力改革的有效運行呢？比如，發改委和電監會又如何定位呢？

　　林伯強：發改委和電監會的定位之所以不明確，是在一些權力范圍上不明確，關鍵是政府想不想改革，想不想按照國際慣例辦事。

　　劉紀鵬：今后市場經濟深入發展的結果就是電力本身一定要市場化，這是維持電力改革的生命線的保障。市場核心問題就體現在價格的自由競爭上，因此電監會，實質上是在電力市場形成的基礎上，去對整個市場的公平競爭以及市場的創新手段的建立進行監管。電監會和發改委之間實質上是一個互相取代的關系，如果發改委不放棄電價審批以及項目審批權，那么電監會就是花瓶，如果電監會發揮作用，那么就意味著要發改委首先革改革者自己———發改委電力行政審批的命。

　　韓曉平：我認為電力改革的阻力并非來自發改委和電監會。在電力緊缺最困難的時刻，電監會仍然在堅持改革。最大的阻力還是在電網公司，因為電網公司太強勢了，掌握了太多的資源，發改委和電監會根本不是電網的對手，而“誰的孩子誰抱著”，可以調動地方和中央，發電企業和用電企業一起解決電網壟斷的問題。（摘自：