房價飆升背后的行政力量 地方政府是最大操盤手

　　-本報記者 周濤 劉粵 陳文雅 楊興云 深圳、北京報道

　　上周，北京市國土局臨時取消了北京市朝陽區一個地塊的競拍，這還是北京土地供應實行“招拍掛”以來的第一次。此前一個星期，國務院公布了旨在調控房地產的“國六條”，北京因為房價漲勢之快，也被看作調控的重點城市之一。

　　這個位于北京市東四環的地塊還沒有開始現場競拍，就已經創下了一個紀錄。原本3.2億元的底價，在書面競拍中已經被抬升到5億元。

　　這是一個好消息，也是一個壞消息。土地出讓所得對政府來說是一筆可以派上大用場的收入。但是現在，在地產調控第二輪風暴漸進之時，地方政府會做出怎樣的反應？

　　北京只是一個縮影。實際上，在

　　誰能看清楚，地方政府在這個被看作國民經濟重要支柱的產業上到底有多少利益？在這個鏈條上又潛藏著多少風險？

　　一個扭曲的利益鏈

　　“吃飯靠財政，建設靠國土”，這種現象是現行城鎮土地出讓制度的基礎，又是城市化快速發展的階段下特有的。中國社科院博士王小映說。

　　王小映參加了國務院發展研究中心的一項關于中國土地政策的調研。他說，經營城市，意味著對土地市場要進行細分。有兩個水池，一個水池蓄水，一個池子放水。放水有兩個水龍頭，一個放的是低價供應的工業用地，甚至有的工業用地低于市場價就供應出去了。另一個是招拍掛供應，“這部分地就直接體現了土地經營的收益”。

　　他說，地方政府的土地經營是由各地設立的土地儲備中心或者政府控股的投資公司來運作的。經過7-8年的發展，全國各地土地經營已形成相對統一的模式。

　　本報記者在多個城市所做的調查表明，為了招商引資，工業用地基本上是微利甚至低于成本價供應。在佛山，工業用地協議轉讓價在30萬-40萬元/畝，5通一平的地價收購與整理成本約20萬/畝。無錫新區對投資商承諾的是9通一平，每畝用地成本超過20萬，而協議轉讓工業用地地價平均僅為12萬/畝。

　　而在城市土地實際消化使用中，非經營性用地，包括工業用地、路橋、公園等市政配套項目用地占了絕大部分比例。在深圳，儲備用地供應中，每年只有約3成是商業用地。國家發改委宏觀經濟研究院區域經濟室主任高國力認為，在很多城市，大部分土地虧本或無利潤“經營”，那么占小部分的商業用地價值最大化就是自然的邏輯。

　　在浙江紹興市袍江工業區，2000年才開工建設的工業用地價格一般在5萬-6萬元/畝，現在漲到15萬-25萬元/畝，區內1/3的土地用于商貿，約20平方公里，目前拍賣的面積總共是249.8公頃，平均每畝超過100萬元，收入約37億元。佛山市國土局土地市場管理科科長陳暢說，佛山市商業用地出讓價格目前已經達到130萬-270萬元/畝。

　　“‘8·31’之后，商業用地實行招拍掛，這一環節看似市場化運作，但是，在土地經營整個流程中非市場化因素很多，這導致政府利用商業用地招拍掛這個市場化出口盡量多的獲利。”高國力說。

　　或許不難理解，在北京、上海、深圳、杭州等資金聚積較多的城市，天價地塊不斷拍出。今年4月份，北辰集團以11.5億元的價格拿下了北京市海淀區的一塊地。業內人士計算，該地塊的樓面價格每平方米近4900元，建成后，每平方米近萬元，而周邊普通住宅均價不過6000元左右。

　　這也使很多市場人士把房地產價格上漲歸咎于地方政府。

　　地方政府的利益

　　實際上，土地出讓收益已經成為地方政府預算外的最大一筆收入。而與此相關的房地產稅收，也成為地方政府財政收入的最大來源之一。根據國土資源部的數據，2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元。其中，招拍掛出讓面積雖然只有5.72萬公頃，但出讓價款卻達到3920.09億元，占總收入的七成以上。

　　王小映說，土地出讓金收益大部分用于城市基礎設施建設以及土地儲備自身所需資金。北京市發改委公布的規劃顯示，2005年，北京市政府投入175億元在固定資產上，主要是大型基礎設施建設，在資金來源中，土地批租收益111億元，占63%。

　　2005年，北京在基礎設施上的投入超過610億元，增長了31%，這與土地出讓收益的遞增不無關系。問題是，如果沒有土地出讓收益，北京基礎設施投資誰來補缺？

　　除了將土地儲備逐漸轉化為土地經營戰略而有自身經營性盈虧平衡需求之外，土地經營環節所產生的出讓金收益、土地融資所帶來的巨大資金對城市建設的支撐作用也是商業用地出讓價格不斷走高的原因。

　　土地出讓收益對城市基礎設施的關鍵支持作用是一個普遍現象。2003年上海出讓金收益191.7億元，2004年深圳國土基金總收入128.46億元，2004年僅北京昌平區土地出讓金收入30.8億元。這些資金全部上繳財政，用于城市基礎設施建設和土地開發。

　　也正因為如此，土地經營背景下的房地產業的發展成為各個地方最活躍的產業之一。房地產業的投資對地方固定資產投資起到極大的拉升作用，另外，包括土地稅收，以及建筑業、房地產業多個環節的稅費直接由地方政府享有，從而直接提高了地方財政的收入。

　　根據央行公布的區域金融運行報告，2005年，房地產業已經超過居民服務和其他服務業成為地方稅收第一大行業。

　　在其他省區，也有類似的情況。2004年上半年，浙江房地產稅收為86.82億元，同比增長75%，占地稅收入的21.9%，對全部稅收的增長貢獻率達到34.68%，成為第一稅收來源。如果再加上建筑業，2004年全年二者所占比例已達到34.6%。

　　根據國務院發展研究中心的調研，在浙江一些地方，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40%，而出讓金凈收入占預算外收入的60%左右。幾項加總，從土地上產生的收入就占到地方財政收入的一半以上。

　　實際上，地方政府能夠掌握的資金還不止于此，利用土地融資也成為地方政府擴張財力的有效方式。

　　王小映說，土地融資有兩種形式，一種是土地抵押融資，即以政府儲備的土地直接抵押給銀行獲得貸款；另一種是土地收益權質押融資。他說，后者是政府將征收的土地整理之后，完善了市政配套，土地出現了升值，政府再以升值部分的收益權向銀行融資。

　　統計顯示，2002年至2006年4月，北京市國土局土地儲備中心以土地抵押獲得110.96億元貸款，而北京利用儲備土地獲得了十家銀行的318億元授信。

　　在土地收益權質押融資方面，2003年4月，天津市國土局以天津外環以外的土地收益權質押，向開發銀行融資500億元，資金也將主要用于城市基礎建設及土地收購工作。

　　“銀行的介入，使得政府可以有更多的資金用于土地收購、整理以及基礎建設。”國研中心的調研報告稱，銀行信貸的介入，也為土地市場的繁榮和政府土地出讓收益最大化找到下游出口。今年4月，哈爾濱市甚至直接利用儲備土地的未來收益，向社會公開發行信托產品籌集資金。

　　看得見的風險

　　土地抵押以及土地收益權質押都使得地方政府經營土地可以持續，而且使得地方政府獲得了遠超過當期土地出讓收益的資金，但是融資的風險開始顯現。

　　紹興袍江工業區管委會辦公室副主任謝浩然說，紹興袍江工業區占地60平方公里，5年以來，開發區建設總投資50多億元，但是不包括工用地，袍江工業區商業用地累計土地出讓金不過37億元。

　　僅僅依靠土地出讓金無法彌補城市建設所需的全部資金。王小映認為，東部沿海經濟發達地區可以通過大量的招商引資項目的開工而帶來巨額的財政收入來彌補。但是，根據記者的調查，即便招商引資比較成功的地區，城市開發建設貸款形勢依然嚴峻。

　　“13年來，無錫新區開發建設累計投入約300億元，我們一直在負債經營。”無錫市新區土地儲備中心土地儲備經營部副經理陸文彬對記者說。他說，由于新區對招商引資項目用地的硬件投資較大，在上世紀90年代末就提出了9通一平，而商業用地的價格只是在2004、2005年才大幅上漲，累計商業用地出讓金收益只有約20億元。

　　無錫新區高新科技園的產業規模在全國僅次于蘇州高新科技園，2005年無錫新區的GDP由2001年的110.4億元增長到375.1億元，財政收入由2001年的16.16億元增長到64.48億元。但是，有專家指出，根據各地方不同的產業結構，地方財政收入僅有1/3至1/2能由地方政府支配。

　　因此，商業用土地出讓價值最大化仍然是地方政府追求的一個目標，甚至，如果不能實現土地出讓價值最大增值，那么地方政府將面臨無法歸還銀行貸款的風險。這或許可以為一些地方的土地價格連創新高給出一個注解，而這也進一步帶動了房地產價格的上漲。

　　在5月3-7日深圳舉辦的春季土地房產交易會上，無錫、武漢、南寧和珠海等十多個城市首次將當地土地出讓項目拿出來在異地進行展示、推廣，試圖在更廣的范圍內使土地出讓價值最大化。

　　央行的一份報告顯示，截至2005年1季度末，政府土地儲備機構貸款余額達到950.2億元，幾乎占到地產開發貸款科目的一半。央行警告，土地貸款尤其是政府土地儲備機構的土地信貸增長幅度過快，并蘊涵相應風險，應予以適度控制。

　　廣州市國土一位官員表示，“從城市建設角度講，土地儲備是城市建設的重要來源，還是實施

　　問題在于，新一輪地產調控可能加劇地方財政和銀行信貸風險。國研中心調研顯示，在第一輪土地調控中，就已出現經營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。現在，第二輪地產調控風暴已至，等待他們的又會是怎樣的命運？