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據(jù)21世紀經(jīng)濟報道訊 5月8日，國家能源辦就《能源法》立法征求意見活動正式開始。
不過，國家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組的人士告訴記者，盡管活動計劃的期間是從5月1日到12月1日，但是，在有關(guān)《能源法》立法征求意見的“25道題目”——調(diào)查問卷于4月19日公布之后(相關(guān)報道見本報4月24日《<能源法>立法調(diào)查問卷出題25道》)，社會各界的反饋就非常熱烈。
“有時候一天就有幾十個電話”，不僅有企業(yè)單位，還有很多普通老百姓。
“我們會對這些意見、建議進行記錄、篩選、整理，以備起草中吸納和借鑒。”《能源法》起草組秘書處的人士說。
16年后再答題
盡管法律草案公開向社會征求意見已不鮮見，但立法啟動之初就做“問卷調(diào)查”，在中國立法史上尚屬首次。
在國家高層決策推動下，《能源法》立法進程加快。2006年1月24日，由國家能源辦、國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦和中編辦等15家中央單位組成的起草組成立；3月22日，由能源、經(jīng)濟、法律、公共管理領(lǐng)域的16名專家組成的起草專家組成立；4月20日，溫家寶總理主持召開國家能源領(lǐng)導小組第二次會議，要求以起草《能源法》為龍頭，完善中國能源法律體系。
就在這“25道題目”在國家能源辦和國家發(fā)改委網(wǎng)站公布后的前一天(4月18日)，國家發(fā)改委能源局組織召開了《中國能源法律體系框架研究》課題匯報會。課題總執(zhí)行人、中國法學會能源法研究會會長、《能源法》起草專家組的副組長葉榮泗就這個長達23萬字的報告，介紹了主要內(nèi)容。
這個于去年上半年開始的課題，國家發(fā)改委能源局局長徐錠明對其定性為，“為能源立法提出規(guī)劃設(shè)想，為能源基本法的研究起草起前期準備和鋪墊作用。”
16年前，葉榮泗在原國家能源部政策法規(guī)司負責政策法規(guī)工作時(從1988年到1993年能源部被撤銷)，就曾主持《中國能源法律法規(guī)體系建設(shè)》課題，見證了中國能源法制變遷的全過程。
4月24日，由中國法學會能源法研究會主辦、清華大學中美能源技術(shù)中心承辦的“美國能源立法研討會”召開。會間，葉榮泗應(yīng)清華大學環(huán)境資源能源法研究中心之邀，做了一個有關(guān)“中國能源法律體系和能源法問題”的演講。有聽者認為，這幾乎可以算是一次對中國能源法律現(xiàn)狀的一次詳備答題。
中國能源法律癥結(jié)
葉榮泗說，我國能源主要問題與法律法規(guī)不健全緊密相關(guān)。“長期以來，過分倚重政策調(diào)整，而忽視法律調(diào)整。但是政策易變、不穩(wěn)定，缺乏強制力保障，得不到很好落實。”
比如，重大的能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃沒有確立法律地位，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏可操作性，能源領(lǐng)域的宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也缺少法律依據(jù)，能源改革滯后和不到位，等等。
結(jié)構(gòu)性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷、協(xié)調(diào)性缺陷——他如此總結(jié)中國現(xiàn)行能源法律體系存在的問題。
結(jié)構(gòu)上，主要的問題是能源基本法缺失，能源法子體系不完整(石油、天然氣、原子能等領(lǐng)域的能源法律缺位)，缺少能源公用事業(yè)法。
內(nèi)容上，部分能源法律法規(guī)與能源改革方向不相適應(yīng)，與WTO規(guī)則體系中的能源規(guī)則不相適應(yīng)。除新頒行的《可再生能源法》外，其他3部法律(《電力法》、《煤炭法》和《節(jié)約能源法》)都已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的需要，亟待修訂，而且現(xiàn)行法律法規(guī)還存在很多立法空白，典型的法律漏洞比如，《礦產(chǎn)資源法》和《煤炭法》對礦區(qū)生態(tài)保護和重建、環(huán)境污染和補償，都沒有明文規(guī)定。
配套上的缺陷最為明顯，一些法律明確規(guī)定要制定的行政法規(guī)，長期不能出臺。比如，《電力法》頒行10年了，里面明確規(guī)定要制定的電力供應(yīng)與使用辦法、電價管理辦法等8個法規(guī)，到現(xiàn)在還有4個沒有出臺；《水法》頒行了18年，關(guān)于水資源費的征收管理辦法直到2006年2月才正式頒布。
協(xié)調(diào)上，能源法律體系內(nèi)部缺少協(xié)調(diào)，容易異化出部門分割、條塊分割，與其他法律也存在不協(xié)調(diào)問題。
市場化下的能源管理體制
葉榮泗構(gòu)想的框架是，“以能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)，煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法和能源公用事業(yè)法為主干，行政法規(guī)和能源行政規(guī)章相配套，能夠保障國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的能源法律體系”。現(xiàn)在的當務(wù)之急是制定能源基本法，制定空缺的幾部專門法，同時修訂已有的法律。
這實際上回答了問卷調(diào)查“25道題目”關(guān)心的《能源法》的功能和定位問題。
而清華大學環(huán)境資源能源法研究中心執(zhí)行主任王明遠認為，能源領(lǐng)域市場化改革是當前最重要的問題之一。葉榮泗就此回答，這的確是能源基本法“不可忽視的內(nèi)容”。堅持市場經(jīng)濟和有效監(jiān)管的原則，“無形之手”和“有形之手”協(xié)同和優(yōu)化配合，是構(gòu)建中國能源法律體系的核心指導原則之一。
“可以由市場來配置資源的，應(yīng)該由市場去做，同時國家進行宏觀調(diào)控，改革的方向不可逆轉(zhuǎn)。”葉榮泗表示。
順著這一方向，首先要在能源領(lǐng)域打破壟斷，引入市場競爭機制。比如，石油天然氣方面，在現(xiàn)有三大石油公司之外，有一些領(lǐng)域應(yīng)該讓民資和外資進入；電力方面，在“廠網(wǎng)分開”后，還要推進輸配分開，推進電網(wǎng)放開，讓消費者逐漸有選擇權(quán)。
與市場化改革對應(yīng)的，是政府的能源管理體制。我國的能源管理機構(gòu)一直分分合合，歷史上的變遷非常復雜。1982年成立的能源委，兩年后撤銷。1988年成立的能源部，也在1993年撤銷。之后各能源一直分屬不同部門管理。2003年，在國家發(fā)改委之下成立了能源局；2005年又成立了國家能源領(lǐng)導小組之下的國家能源辦。并且，分散式管理，還是由綜合機構(gòu)統(tǒng)一集中管理，是多年來爭議的焦點。
最近，成立能源總局、能源部或能源委的多個設(shè)想版本被廣泛議論。清華大學環(huán)境資源能源法研究中心龔向前因此認為，在能源法的制定中，能源管理機構(gòu)與管理方式應(yīng)該受到關(guān)注。
而葉榮泗就此解答，“能源方面的政策、戰(zhàn)略、法律、外交和合作等問題，確實需要一批專門的人來做。應(yīng)該有一個比較權(quán)威、綜合的部門。但這個部門與發(fā)改委之間的權(quán)限如何配置、如何協(xié)調(diào)，是不容易處理的問題。”
“這個機構(gòu)叫什么，到底怎么弄，我也說不清楚，但在一兩年內(nèi)可能會有個說法。”葉榮泗說。
而記者注意到，參與能源基本法起草的中央15個成員單位中，中編辦位列其中。葉榮泗解釋道，“中編辦參與進來，有利于起草小組了解社會各方面的需求，也有利于能源法律中機構(gòu)設(shè)置問題的解決。”（秦旭東）
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