房地產市場健康發展亟須制度創新

　　◎ 趙路興

　　我國房地產業規模巨大，但處于發展初始階段

　　我國房地產業發展自上世紀90年代中后期以來一直處于大規模高速度發展期，特別是住宅建設，快速發展已持續8年之久；近年來年開發規模始終保持在5億平方米以上，目前全

國城鎮存量住宅已發展至約100億平方米。房地產業已發展成為我國國民經濟的重要支柱產業，在固定資產投資，改善提高居住水平，拉動需求，調整家庭消費指向和財產結構，吸納勞動力、擴大就業等方面都發揮了重要作用。

　　但從發展階段上看，我國房地產業真正形成還不到10年時間，尚處于初始階段。階段特性必然是發展中的、不成熟的，會相應產生一系列的問題。近兩年房地產市場出現的投資規模過大、房價上漲幅度過快、供應結構不合理及市場秩序混亂等突出問題就是發展過程中多方面矛盾的集中體現。2004年以控制房地產投資規模、2005年以穩定房價為重點的宏觀調控，及時有效地解決了這些房地產市場發展中的突出問題，政策效果明顯。但影響房地產業持續健康發展的深層次原因仍未解決；如：土地市場化供應、完善健全的房地產金融、調控資源配置的房地產稅收等制度改革與創新遠未完成。

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　　供求關系偏緊是目前房地產市場的基本特征

　　隨著一系列刺激住房需求的稅收、財政、金融等優惠政策的陸續實施，從“十五”后期開始，我國房地產市場運行中的主要矛盾，已由持續多年的供略大于求，轉變為局部性、結構性的需求增長過快。房地產市場進入新階段：

　　一是隨著城鎮居民收入的不斷增加，走過了即收即支的階段，一部分人群開始進入投資階段。部分地區開始形成投資(投機)性住房需求，有一段時期，長三角一些城市，投機、投資性購房約占20%左右。

　　二是在城市規模擴張中房屋拆遷引起的被動性需求居高不下。“十五”期間我國城鎮房屋拆遷量最高年份達1.4億平方米，不僅引起被動性住宅需求猛增，而且產生了尖銳的社會矛盾。今后15-20年將是我國城鎮化進程快速推進期，在增量土地供應日益緊張的狀況下，房地產開發必然會向舊城拆遷改造尋求發展空間。

　　三是改善性需求巨大。隨著刺激住房需求的一系列金融、稅費優惠政策的出臺，有力地扶持了城鎮居民的住房消費。

　　在以上三種住房需求共同作用下，產生了住房需求大于供給的局面。供求矛盾突出、供求結構失衡，導致房價過快上漲，超出了普通居民的住房消費能力，影響了中低收入群體解決住房問題。建立保證房地產市場持續健康發展的長效機制已應當提到議事日程。

　　目前我國房地產業發展需要解決的突出問題

　　2005年穩定房價的調控政策效果明顯。但解決房地產業持續健康發展的長效機制問題，還有賴于市場經濟體制的進一步發展完善，有賴于金融體制改革、土地管理制度完善，還包括社會貧富差距縮小等經濟社會環境的全面改善。

　　堅定不移地貫徹2005年出臺的各項調控措施，堅定不移地繼續把房地產業作為支柱產業，是2006年保持房地產業持續健康發展的國家政策取向。因此，今年將在前兩年房地產市場宏觀調控，控制投資規模和穩定房價的基礎上繼續貫徹落實已出臺的各項政策措施及有關規定，包括控制房地產投資規模，調整住房供應結構，促進合理的住房消費，切實穩定住房價格。

　　由于2005年房地產開發規模偏小，而需求仍在發展，今年存在著價格上漲的壓力。因此作為市場短期調控手段，主要是做好這樣幾項工作：通過城市規劃調控項目立項和土地供應；安排好今年的普通商品住房和經濟適用住房開發項目；控制套型結構和銷售價位，從源頭上控制高檔商品住房開發；引導和增加中低價位、中小套型普通商品住房的供給；通過搞活住房二級市場，減輕住房一級市場的壓力；落實商品房預(銷)售合同聯機備案和實名制購房制度，嚴肅查處內部認購、違規促銷、囤積房源、哄抬房價等違法違規行為；控制城鎮房屋拆遷規模，減少被動性住房需求。

　　在進行必要的市場調控時還必須同步完善住房保障制度。市場發展和保障建設是住房供應的缺一不可的兩條腿，完善的住房保障制度是市場持續健康發展的前提與基礎。今年的政府住房保障工作包括：落實經濟適用住房建設與管理的各項政策，尤其要嚴格供應對象和申請審查、嚴格執行建設標準、嚴格規范銷售管理、嚴格上市交易管理、嚴格集資合作建房管理；同時還要積極穩妥地開展以貨幣補貼為主解決低收入家庭住房問題的試點工作；明確城市政府責任，加快建立以財政預算安排為主的規范、穩定的廉租住房資金渠道，擴大廉租住房制度覆蓋面；擴大住房公積金制度覆蓋面，提高資金使用效率，增強住房公積金在解決中低收入家庭住房中的作用。

　　房地產市場健康發展所需的制度改革與創新

　　我國的特定國情、特定發展階段決定必須推進制度改革與創新，要著手解決影響房地產市場正常發育的深層次原因，奠定產業持續健康發展的制度基礎。應當主要包括：土地供應制度——市場化配置土地資源，資源供應保證中低收入群體的需求；房地產金融制度——建立多元化融資渠道，注意發展直接融資；房地產稅收制度——擇機出臺具有財產稅性質的不動產稅，調節住房需求及居住差異，提高資源利用率。在房地產發展中實現市場對資源配置的基礎性作用，重點實現以下制度改革與創新：

　　(一)加速土地市場化進程

　　1.擴大市場配置土地資源的范圍，健全經營性土地使用權招拍掛出讓制度，建立公開、公平、公正的市場秩序。要防止土地招標、拍賣可能造成的不合理地價。應采用“綜合評標法”，將土地出讓給出價不是最高，但綜合評價最合理的開發商，解決“價高者得”帶來的問題。

　　在落實招拍掛出讓制度時，一定要注重制定科學的供地計劃和供地策略，配合以相應的投機控制手段，引導市場公開、安全和穩定運行，避免市場大幅波動。政府要制定一系列透明的土地出讓計劃、招標拍賣程序和管理制度，要建立規范的土地出讓程序。讓出讓的土地取得最佳效益，必須以科學發展觀指導，以構建和諧社會為目標，與區域發展戰略相和區域規劃相結合、與市場需求相結合。在土地出讓和開發前，必須完成規劃編制及審批程序，并由規劃管理部門根據編制完成的控制性詳細規劃，對擬出讓的地塊出具規劃設計條件。在對出讓地塊進行招拍掛出讓時，綜合考慮開發商的設計方案和開發商的資信、業績素質等。在招拍掛完成之后，中標的開發商要進行建筑設計方案的優化設計和評比，經規劃管理部門同意之后辦理建設工程規劃許可證，使對項目的規劃要求在中標后實施過程中得到貫徹和落實。

　　此外，工業用地也應逐步實行招標拍賣掛牌出讓，通過市場形成土地使用權價格；劃撥土地改變用途，自發交易以及工業、教育等用地改變為商住等用途應受到嚴格限制；單位、個人使用劃撥土地用于生產經營的，要逐步納入有償使用軌道，不從事生產、經營的，應納入資產核算。

　　2.優化土地供應結構。根據我國土地資源緊缺和城市化發展的要求，優化供應結構，適當降低生產用地的比重，適當提高住房用地的比重。在制定土地利用規劃和年度供應計劃中，應根據市場需求結構，及時調整土地供應結構。在保護耕地、從嚴供地的基本國策下，適當增加中低價位、中小戶型商品住宅建設和經濟適用住房的土地供應，保持中低價位普通商品住宅供地的合理規模與比例。從嚴控制高檔商品房、別墅和商業用地的供應量，加大中低價位商品住宅用地的供應比例。

　　另外，必須高度關注我國土地出讓方式轉換前已形成的大量協議出讓土地(即存量土地)的盤活利用問題。采取具體政策措施，縮短土地供應形成有效供給的時間，促進存量土地的合理利用，提高土地實際供應總量和利用效率。加強土地轉讓管理，對已經批準但長期閑置的住宅建設用地，要嚴格按有關規定收回土地使用權。對空置土地兩年以上政府無償收回這一政策，應在具體執行中更加明確細化，如兩年內達不到總投資的20%-30%，或單位土地投入強度小于獲得土地成本的要求等。

　　3.完善和規范土地收購儲備制度。土地收購儲備制度作為經濟體制改革中出現的創新制度，實施過程牽涉到多方利益的調整。應加強土地收購儲備制度建立的法律法規環境和政策背景研究，進一步論證土地儲備制度實施的合法性，通過立法提高土地收購儲備制度的權威性和可行性。同時，明確諸如土地儲備機構的性質和定位等關系土地儲備制度運行的關鍵問題，并以法律形式固定下來。

　　拓展土地儲備機構的融資渠道，規避金融風險。土地收購儲備是一項為社會公共利益的投資行為，具備使用國家開發銀行長期低息貸款的資格。加拿大等國家的土地銀行實施土地收購儲備過程的資金主要就是政府的長期低息貸款。應取得國家開發銀行的資金支持。逐步探討建立土地基金、發行債券的可行性和方式。

　　4.積極探索集體土地市場運行機制，實行依法流轉與有償轉讓。為擴大市場配置土地資源的范圍，應規定只對以公共利益為目的的用地實施土地征用，其余土地可以按市場價取得，將國有、集體建設用地兩種產權的土地市場統一。目前，農民集體建設用地大量自發入市，依法取得、符合規劃的集體建設用地使用權是土地使用者的合法土地財產，應允許集體土地入市流轉。近期征地制度改革可選擇以下措施：

　　一是提高對農民征地補償標準。要將保證農民生活水平不下降作為確定安置標準、數額、實施征地的前提，重新制定安置補助費的測算辦法，補助水平不得低于當地城鎮居民最低生活保障標準；調整征地補償費的分配結構，將土地補償費主要支付給農民；調整土地出讓的收益分配，在土地出讓金中切出一塊用于失地農民的補償安置。征地制度改革不僅要解決增加征地補償費的問題，還要解決如何分配征地補償費的問題。

　　二是縮小征地范圍、完善征地程序。只對公共利益的需要動用征地權。在縮小征地范圍的基礎上，設立“公共利益需要”的認定程序；建立與農民平等的協商環節，保障被征地農民的知情權、參與權和申述權；補償安置沒有落實的，征地不得進行；建立公平、可行的土地征用仲裁制度。

　　三是妥善解決農民的安置問題。明確安置被征地農民的責任主體，以解決農民的長久生計問題為安置首要目標。非營利的國家基礎設施項目，要首先使用被征地的農村勞動力；各種營利項目的用地，允許被征地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與，分享土地增值收益；通過留出一定比例的土地，用于集體經濟組織辦企業，解決被征地農民的就業問題；或將征用款入股，被征地農民作為股東參與分紅；或農民建房出租；或用征地補償為失地農民辦理社會保險。將失地農民加入社會保障體系(即“土地換社保”)是解決失地農民安置保障的一條較好途徑。

　　(二)發展完善房地產金融

　　1.完善相關法律制度，為建立多元化房地產融資機制做好法律準備。

　　首先，加快修訂《企業債券管理條例》；其次，要在《證券投資基金法》之外盡快制定《產業投資基金法》或《投資基金法》；第三，根據實際發展需要，及時完善房地產信托法規。

　　2.加大對多渠道融資的支持力度，按照市場化原則發展資本市場融資。

　　從國際經驗看，發展直接融資可有多種形式。除房地產企業通過股票市場上市融資和發行企業債券外，還包括具有股票性質的購房者與開發商“合伙建房”、允許銀行房貸在債市上“打包”轉讓流通、發展房地產投資基金以及房地產信托投資等。在這些方面應給予政策支持和引導，最終建立起多元化的房地產融資機制。這種多元化的融資市場既包括擁有債權融資、股權融資兩種基本形式的一級市場，也包括投資基金、信托證券等多種金融資產和金融工具的房地產二級金融市場。具體來說，可以通過政策導向加快房地產企業上市融資步伐。另外，可以鼓勵有條件的房地產企業通過發行一年期以上長期債券進行融資。

　　必須注意的是，風險在資本市場只是被分流，并不等于已經消除。應通過相關法律規范房地產融資行為，并加強管理，防止產生新的隱患和引發新的金融風險。

　　3.多種融資渠道并行，優先發展房地產信托投資。

　　在房地產企業融資的多種渠道中，每種方式各有自身的優缺點，適合不同條件房地產企業使用，不宜強調以某種方式為主，而應多種渠道并行，實現房地產融資多元化。由于不同融資方式需要的政策和法律環境不同，應該按照先易后難、分步實施的思路建立房地產多元化融資機制。

　　從目前的情況看，對房地產企業來說，在股票市場直接融資盡管不存在法律障礙，但是要求高、時間長、程序復雜，能夠上市的只是極少數企業。房地產投資基金從長遠看，是解決房地產資金問題的最好途徑。由于目前的法律尚不完備，可先行試點，待相關法律出臺之后再跟進。當前可以優先發展房地產信托投資。房地產信托投資能夠在現有法律框架“一法兩規”內開展融資，并且手續相對簡單，與基金、債券相比，信托投資方式不需審批、只需進行備案即可。另外，房地產信托投資回報率較高，對投資者有巨大的吸引力，只要加強規范和管理，有望成為除銀行以外房地產業新的融資平臺。未來還可以進一步利用信托融資來發展產業基金，為房地產基金打開發展空間。

　　4.在防范風險的前提下積極引導外資進入國內房地產市場。

　　我國加入WTO后，根據相關開放國內市場的規定，建設領域將逐步擴大對外開放，房地產業也要逐步對外資開放。具體來說，除高檔房地產項目(高檔賓館、高檔公寓、高爾夫球場等)不允許外商獨資外，其他房地產項目沒有限制；在房地產中介服務方面(包括房地產估價、物業管理、中介服務等) 允許外商成立合資、合作企業，并在5年內開始允許外資成立獨資企業。因此，從政策上看，國家是鼓勵外資進入房地產開發領域的，今后外資進入中國房地產業的渠道將更加暢通。一旦外資能夠直接投資除高檔房地產外的房地產項目，外資在房地產融資渠道中所占比例將有較大提高。外資、特別是境外機構投資者進入中國房地產市場的原因，一方面是對中國經濟發展前景看好，對中國房地產市場發展看好，愿意進行長線投資；另一方面，人民幣升值的預期在中短期內將存在，我國的銀行利率還較低水平，國內已經形成較大規模的資本流在尋找投資目標，在這種背景下，必須要關注國際“熱錢”進入國內房地產市場的動向，防止其擾亂房地產市場健康發展。

　　(三)建立調控房地產市場和資源配置的稅負體系

　　1.完善的房地產稅制稅種是調控房地產市場的有效手段。

　　首先，房地產稅可以實現向普通消費者傾斜的供應政策。當前社會輿論對因貧富差距導致的住房占有資源差異反映日益強烈、尖銳。通過對開發、交易、持有等不同環節的稅負結構調整和稅率調整，實現對房地產市場的供求關系進行各種必要的調節，是構建和諧社會的要求。

　　其次，房地產稅可以有效協調短期利益和長遠利益之間關系。當前一些地方政府在獲取土地收益上存在明顯的短期行為，通過大量出讓土地一次性地獲取城市建設資金，這種資源透支行為給區域經濟長期可持續發展帶來嚴重的隱患。開征房地產稅可以為地方政府建立合理的激勵機制，讓各級政府都有機會持續分享土地長期升值帶來的收益，促進區域經濟短期利益與長期利益之間關系。

　　2.在短期調控取得一定成效的基礎上，讓稅收手段成為規范房地產市場的一種長效機制。

　　目前,以交易環節營業稅為核心內容的稅收調控已經取得了明顯的政策效果。在短期調控取得成效的基礎上，應當尋求稅收與房地產持續健康發展的最佳結合點，讓稅收手段成為規范房地產市場的中長效機制。

　　(1)交易環節：短期內，以抑制住住房投機、過度投資為主。稅收政策的基本點應是大力發展流通環節、促進流通環節交易量。營業稅的征收力度應適度，個人所得稅的征收應慎重。

　　(2)開發環節：應當是今后一段時間房地產整個鏈條稅收貢獻的重點。目前，開發環節名義上稅負很高，實際征收并不高。以15%收益率為基數的企業所得稅，按現有的方式根本收不上來。房地產行業發展十幾年來，企業所得稅征收得并不多。應當在堅持“明租、正稅、清費”的原則下，克服稅制缺陷，在保證房地產企業合理利潤的基礎上實現國家稅收的增長。

　　(3)持有環節：要著眼長期，積極創造各種基礎條件，以高收入者、高檔房為主要對象，在持有環節開征房地產稅。實現住房需求的理性、有節奏釋放，實現省地節約資源的可持續發展戰略。

　　(作者系建設部政策研究中心住宅與房地產處處長)