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·編者按· 繼上期開篇之后,我們將分三期介紹山西正在推進(jìn)、正在設(shè)計(jì)或者是還在爭取中的三大能源新政——煤炭資源整合和有償轉(zhuǎn)讓、煤炭價(jià)格市場化進(jìn)程、資源環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。
山西的能源新政遠(yuǎn)不止這些，但這三大政策將從根本上顛覆現(xiàn)有的煤炭開采和運(yùn)營方式，重構(gòu)新型能源基地的制度基礎(chǔ)，并可能影響到今后十年甚至二十年的中國能源走向。
本期集中報(bào)道的山西礦權(quán)市場化改革，與中國即將啟動(dòng)的資源價(jià)格改革，有著千絲萬縷的聯(lián)系。因小見大，或許不難從中發(fā)現(xiàn)新政的出臺背景、變革思路和它背后潛藏的規(guī)則。
山西報(bào)道
“柳林經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史任務(wù)已經(jīng)終結(jié)，我們都可以下崗了�！�
劉哲平說這話時(shí)，仍是柳林縣體改中心的主任。說這話之前的10天，他還在柳林縣一家民營企業(yè)——聯(lián)盛能源集團(tuán)謀到了行政副總的兼職工作。當(dāng)然，這份兼職得到了政府方面的許可和支持，劉也因此成為柳林第一個(gè)在民營企業(yè)兼職的干部，他認(rèn)為在體制改革完成之后，政府職員應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，下去為企業(yè)服務(wù)。
劉所說的經(jīng)濟(jì)改革，可以簡單地歸結(jié)為煤炭企業(yè)礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場化變革——全縣86家煤炭企業(yè)，包括5家國有控股企業(yè)，要通過市場競價(jià)，全部民營化。
2005年8月8日，山西召開全省煤炭資源整合和有償使用工作會議，開始在全省推行煤炭資源的市場化改革。這時(shí)，柳林煤炭行業(yè)的國有和集體股權(quán)已經(jīng)全線退出，民營經(jīng)濟(jì)在全縣經(jīng)濟(jì)中的比重占到了98%，成為絕對的主力。
中國資源價(jià)格的改革即將起動(dòng)，山西正在進(jìn)行的礦權(quán)市場化變革，無論是作為資源價(jià)格改革的一個(gè)組成部分或是一個(gè)地方試點(diǎn)，都有其特定的歷史意義。
先行者柳林
柳林的礦產(chǎn)資源的市場化改革，肇始于國有、集體煤礦低價(jià)承包引發(fā)的一系列弊端——礦難事故不斷、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、所有人收益得不到保障。
當(dāng)時(shí)，柳林縣王家溝鄉(xiāng)一個(gè)年產(chǎn)9萬噸的南焉煤礦，每年承包費(fèi)用僅6000元，而按照現(xiàn)在的市場行情，承包人每年可從中獲利800萬至1000萬元。而劉家垣村一家村辦煤礦，對外承包10年，僅收益20多萬元，承包期滿后，承包人竟然給煤礦留下了1100萬元的債務(wù)。1998年，柳林全縣庫存積壓原煤10萬噸，煤礦利潤率僅有2%，欠稅超過1億元，拖欠職工工資超過5000萬元。
面對困局，柳林選擇了產(chǎn)權(quán)改革。作為先行者，邁出的每一步都承受著前所未有的巨大壓力。劉哲平以政策起草人和執(zhí)行者的雙重身份，見證了這個(gè)過程的前前后后。
劉還記得起草政策的第一稿時(shí)，正趕上停電，他根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的改革思路，點(diǎn)著蠟燭起草了31條試行辦法。這個(gè)31條后來修改了50多次，定稿后成為柳林縣經(jīng)濟(jì)改革的指導(dǎo)性文件。
在呂梁山腹地，柳林的出格動(dòng)作引來了不少爭議和反對意見。針對他們以股權(quán)轉(zhuǎn)讓和托管形式進(jìn)行的民營化改革，2003年，山西省有關(guān)部門專門發(fā)文，國有煤炭企業(yè)不允許進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓和托管。壓力最后都落在柳林縣委書記李潤林的頭上。
山西省委政研室副主任李留瀾可能是對李潤林最早表示支持的上級領(lǐng)導(dǎo)。2003年，他向省委建議——趁著煤炭市場好轉(zhuǎn)，應(yīng)抓緊做好煤炭企業(yè)的資源運(yùn)營工作，然后動(dòng)身到正在進(jìn)行相關(guān)改革的柳林等地調(diào)研�！拔铱隙怂麄兊母母锓较�，但提出改革的辦法值得重新研究。”李留瀾把這個(gè)意見寫進(jìn)了他提交省委的調(diào)研報(bào)告。
李認(rèn)為柳林改革需要重新研究的地方，是指有些村莊在村辦煤礦高價(jià)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)戶一次性得到了十萬甚至幾十萬的補(bǔ)償款，結(jié)果出現(xiàn)了很多不理性的消費(fèi)行為。“我主張把這些補(bǔ)償款改成股權(quán)，以長期收益來補(bǔ)償農(nóng)民。因?yàn)橛行┤诉^慣了窮日子，一夜暴富，肯定會帶來一些負(fù)面的東西�！�
調(diào)研成果最后體現(xiàn)在《關(guān)于推進(jìn)煤炭企業(yè)資源整合和有償使用的意見(試行)》(以下簡稱《試行意見》)中，這份政府文件在2005年6月27日出臺，4天以后，省長張寶順即轉(zhuǎn)任省委書記。后來在與李留瀾的一次談話中，張寶順說，他在省長任上，做了大量常規(guī)性的事務(wù)工作，只有資源整合和有償轉(zhuǎn)讓這項(xiàng)工作，最具有全局性的開創(chuàng)意義。
于幼軍接任山西省長之后的首要工作就是落實(shí)這份文件。2005年8月8日，山西召開全省大會，全面安排部署礦產(chǎn)資源整合和有償轉(zhuǎn)讓工作。此前一年，相關(guān)的改革舉措在臨汾進(jìn)行了為期6個(gè)月的試點(diǎn)，全市300多家煤礦經(jīng)整合壓縮到200多家，一次性收回17億元的礦業(yè)權(quán)價(jià)款。
3000億大餐的杠桿效應(yīng)
因?yàn)槭窃圏c(diǎn)，臨汾在出讓采礦權(quán)時(shí)價(jià)格有些偏低。他們按儲量定價(jià)動(dòng)力煤每噸僅1元多，主焦煤2.8元。
2005年8月10日，山西省國土資源廳給出了礦業(yè)權(quán)價(jià)款的評估標(biāo)準(zhǔn)：焦煤3.5至4.05元/噸；無煙煤2.98至3.53元/噸；優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤1.23至1.78元/噸。李留瀾和山西省國土資源廳評估所的專家算了一個(gè)多星期的賬，得出了這個(gè)評估標(biāo)準(zhǔn)。
按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以大致算出山西有償轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的回報(bào)。山西現(xiàn)探明的煤炭儲量是2700億噸，通過行政手段已經(jīng)無償劃撥礦業(yè)權(quán)的有960億噸，其中國有大礦及其后備采礦區(qū)約占了260億噸，剩下的近700億噸都是地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小礦，這部分礦業(yè)權(quán)按照《試行意見》的規(guī)定，可以納入有償出讓的范圍，如果以平均每噸2.8元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，就是1900億。
國有大礦的礦業(yè)權(quán)價(jià)款在評估以后，按規(guī)定也可以在合資合作過程中轉(zhuǎn)變成資本金或變現(xiàn)。山西現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)凈資產(chǎn)3300億，其中很大一部分是煤礦，如果變現(xiàn)三分之一，就是1100億。這兩部分加起來，山西在礦權(quán)改革中可以得到3000億的政府資金。
這不是天方夜譚。柳林礬水溝煤礦通過公開競價(jià)就拿到了高達(dá)3.93億元的轉(zhuǎn)讓價(jià)款。同等規(guī)模的煤礦，在山西數(shù)不勝數(shù)。
《試行意見》對這筆巨資的分配作出了明確規(guī)定：煤炭企業(yè)現(xiàn)有采礦權(quán)有償出讓變現(xiàn)價(jià)款省市縣按3：2：5的比例分成，公開競價(jià)出讓的價(jià)款省市縣按2：3：5分成�！盀槭裁匆汛箢^留給地方，主要考慮是對礦權(quán)所有人和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民做好補(bǔ)償，有利于礦權(quán)改革的推進(jìn)。”李留瀾解釋道。
這筆錢對山西又意味著什么？李留瀾算過一筆賬，如果拿出一半來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行戰(zhàn)略投資、優(yōu)化投資環(huán)境并吸引民間資金和省外資本，以政府投資按十倍放大算，山西社會資產(chǎn)總投入在“十一五”期間可達(dá)到15000億，年均3000億。
“這是江浙發(fā)達(dá)地區(qū)的水平�！彼f，僅此一項(xiàng)，就足以保證山西在中部六省中率先崛起。值得注意的是，山西2004年社會資產(chǎn)總投入約1200億，居中部六省之末。有意思的是，山西《十一五規(guī)劃綱要草案》中確定的社會資產(chǎn)總投入，其目標(biāo)值定的就是16000億。
在山西全面推行礦權(quán)改革之后，國內(nèi)外的戰(zhàn)略投資者有些坐不住了，他們開始四處活動(dòng)，尋求以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)入山西。元月8日，山西能源集團(tuán)就與美國某創(chuàng)投公司簽署了合作協(xié)議�！斑@個(gè)合作可以引進(jìn)數(shù)以百億計(jì)的外資，用于山西煤層氣的開發(fā)。”該集團(tuán)董事長張亮說。目前，山西每年因采煤排放的煤層氣約60億立方米，加上焦?fàn)t煤氣年排空量80億立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家西氣東輸?shù)妮敋饪偭俊?/p>
“山西的礦權(quán)改革具有全國意義�！崩盍魹懻f，中國相對落后的中西部地區(qū)都有豐富的礦產(chǎn)資源，如果依照山西進(jìn)行資源運(yùn)營，可以給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展提供大量的財(cái)力支持，這恰恰可以彌補(bǔ)國家在中西部地區(qū)財(cái)政投入之不足。
重構(gòu)制度基礎(chǔ)
礦業(yè)權(quán)的市場化改革，不僅僅是給山西社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的財(cái)力支持，另一個(gè)更為重要的作用是通過產(chǎn)權(quán)改革，重新構(gòu)建煤炭企業(yè)的制度基礎(chǔ)，變革落后的開采方式。
“山西煤炭企業(yè)現(xiàn)在面臨的一系列問題，諸如礦難、回采率低、總量失控等等，根子都是產(chǎn)權(quán)問題�！比绾斡行У亟鉀Q這些問題，是李留瀾們在制定礦權(quán)改革政策時(shí)需要考慮的重要方面。
礦權(quán)改革的思路，可以簡單總結(jié)出16字方針——整合資源，能力置換，關(guān)小上大，有償使用。其預(yù)定目標(biāo)是對全省現(xiàn)有的3800多家煤礦，通過資源整合和關(guān)閉礦井，數(shù)量減少30%以上。這個(gè)目標(biāo)在10年內(nèi)分三步實(shí)現(xiàn)：2005年，重點(diǎn)產(chǎn)煤縣產(chǎn)能在9萬噸以下的小煤窯全部淘汰；2010年，全省30萬噸以上礦井的煤炭產(chǎn)量要占到總產(chǎn)量的90%以上；2015年，30萬噸以下的小型煤礦全部淘汰，煤礦總數(shù)控制在2000家以內(nèi)，資源回采率達(dá)到75%以上。
2006年1月10日，山西省發(fā)改委向兩會報(bào)告了煤炭資源整合的最新進(jìn)展：已關(guān)閉非法違法礦點(diǎn)4830處，小煤礦減少了1188個(gè)，2500個(gè)中小煤礦完成了采煤方法的改革。
“煤礦安全不安全，看看礦工的待遇就清楚了�！贝笸姓芯恐行闹魅蝿⑹堈f。劉出身礦工，早年曾下井挖煤。在眾多層層轉(zhuǎn)包的小煤窯里，礦工的基本權(quán)益在短期利益的驅(qū)使下，被承包人嚴(yán)重剝奪，有的甚至連下井人數(shù)都不仔細(xì)統(tǒng)計(jì)，更惶論必要的安全保障。劉首龍認(rèn)為，不從煤礦產(chǎn)權(quán)制度上著手，僅靠關(guān)停整頓和加強(qiáng)管理等高壓政策，根本解決不了中國的礦難問題。
而李留瀾則主張，此前低價(jià)取得采礦權(quán)的承包人，在資源整合和有償轉(zhuǎn)讓過程中，要以公開競價(jià)的方式重新確認(rèn)。2004年5月，山西礦權(quán)改革首先在臨汾試點(diǎn)，這是張寶順在隰縣礦難現(xiàn)場和臨汾黨政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商后作出的決定。這一決策顯然是有意尋求解決礦難的長效機(jī)制。
柳林的改革也許能說明問題。截至2004年產(chǎn)權(quán)改革掃尾時(shí)，全縣86家煤炭企業(yè)，關(guān)停12家，剩下的大部分企業(yè)都以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、托管、完善承包合同、資產(chǎn)重組等形式完成了改制，煤炭行業(yè)投入的技改資金達(dá)43億元，回采率由原來的不到30%提高到60%以上，連續(xù)7年沒有發(fā)生3人以上死亡的重大事故，百萬噸死亡率控制在0.8人以內(nèi)。
聯(lián)盛集團(tuán)通過礦業(yè)權(quán)的市場化轉(zhuǎn)讓，聯(lián)盛現(xiàn)在手里握有16個(gè)煤礦，年產(chǎn)煤500萬噸，總資產(chǎn)不少于30億元，是柳林最具實(shí)力的民營企業(yè)。“民營化以后，效果大不一樣。聯(lián)盛原來是個(gè)小企業(yè)，取得股權(quán)后抓住煤炭市場的轉(zhuǎn)機(jī)，迅速做起來了。”柳林經(jīng)貿(mào)局副局長郭興元說。郭原來是國有煤礦的副總，國有股權(quán)出讓以后調(diào)任現(xiàn)職。
變局中的利益博弈
改革涉及到煤礦利潤的重新分配，5年之內(nèi)要完成這場傷筋動(dòng)骨的改革，難度之大可想而知。既有分配格局的獲利者，不管是投資礦山的煤老板、承包人，還是某些入股煤礦的地方官員，在煤礦高額利潤的誘惑和驅(qū)使下，肯定不會輕言退出。而如何理順銜接機(jī)制，保證相對穩(wěn)定的投資環(huán)境，也是改革牽涉的另外一面。
大同左云是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦比較集中的產(chǎn)煤大縣。去年12月28日，該縣范家寺村一由承包人經(jīng)營的煤礦發(fā)生透水事故，死亡失蹤17人，承包人事發(fā)當(dāng)天即攜款潛逃。
在離出事煤礦不遠(yuǎn)的小鵲嘴村，溫州人王登貴(化名)投資了一個(gè)小煤礦。這個(gè)煤礦年產(chǎn)煤6萬噸，證照齊全�！懊旱V的所有權(quán)在縣糧食局，賀老三接手以后找我合作�！蓖跽f。2005年4月，他投資750萬元，與賀合作經(jīng)營。這750萬，300萬給了糧食局，其余400萬用于前期工程即井下設(shè)備、安全維護(hù)和煤礦的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。
眼看所有工作都做完了，就等著出煤了，卻趕上了這場礦權(quán)改革。當(dāng)年8月中旬，王接到通知，他的小煤窯在關(guān)閉之列，不能生產(chǎn)。有消息說最終賠償可能是680萬，王甚至想好了分配方案：“糧食局拿100萬，賀老三拿180萬，剩下的400萬給我�！�
但是形勢并不明朗，在賠償問題上至今沒有得到有關(guān)方面的肯定答復(fù)。就在王登貴耐著性子等消息的時(shí)候，有些煤老板正抓緊時(shí)間四處活動(dòng)。一位不愿透露姓名的小老板說，與左云相鄰的渾源縣，共有43家煤礦，已經(jīng)關(guān)了21家，比規(guī)定的關(guān)停任務(wù)多出8家。左云有些消息靈通人士正在打主意，準(zhǔn)備把這8個(gè)指標(biāo)買下來，據(jù)說每個(gè)指標(biāo)開價(jià)800萬元。
另據(jù)記者了解，2004年在煤炭行情高漲時(shí)，山西一套齊全的煤礦證照(包括五證一照：采礦證、生產(chǎn)許可證、安全許可證、礦長安全資格證書、核準(zhǔn)證和營業(yè)執(zhí)照)市面價(jià)格高達(dá)500萬元。記者在大同市見到一位正在辦證的煤老板，他在兩個(gè)月內(nèi)，花費(fèi)了200萬，還差一個(gè)證沒有辦下來。
但現(xiàn)在，他猶豫了，不知道這套證照辦齊后，自己是否就能開工生產(chǎn)。在大同，有不少溫州商人開始從煤礦撤資。他們擔(dān)心政策的連貫性，讓他們感覺到很大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。
“這并不奇怪，利潤的驅(qū)動(dòng)力是相當(dāng)驚人的�！崩盍魹懻f，這說明我們的政策在執(zhí)行過程中還有漏洞，還需要修正完善。
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