農信社改革得失調查

　　農村信用社改革試點在“花錢買機制”并最終建立商業可持續的發展模式方面，已經做了什么——還需要做什么？

　　□ 謝平 徐忠 沈明高/文

　　種種跡象表明，自2002年啟動的農村金融改革正在進入新的發展階段。有消息稱，12

月中下旬，國務院將聽取有關農村金融一攬子意見的匯報。

　　按照中國人民銀行行長助理易綱的說法，農村金融改革主要包括七個方面：農信社、郵政儲蓄、小額信貸、農業銀行、農業發展銀行、民間融資、扶貧貸款等。在農村金融領域，農信社以體量最大,在農村覆蓋面最廣，顯得最為重要。

　　2002年中央5號文件是啟動農信社改革的指引性文件，2003年國務院15號文件則確定了總體改革方案：確定了農信社為社區性金融機構，交由省級地方政府管理，銀監會實施監管，并推出了浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇八省市的試點；2004后至今，農信社改革迅速席卷到全國29個省市。

　　然而事隔兩年后，對于農信社改革的成效評價開始出現迥然不同的意見。

　　一種意見以銀監會合作金融部為主，認為農信社改革取得了空前的階段性成功。在今年秋季，合作部總結經驗時稱，農信社已經扭轉了近十年的資不抵債、全行業虧損，到今年年底資本充足率達到4%、全行業恢復盈利；預計到明年年底，將有150家到200家農村商業銀行和農村合作銀行誕生……取得了“了不起的成功”。

　　另一種意見則認為，農信社改革只是財務重組上獲得了成功，但在治理結構、管理模式、監管模式、經營機制轉換等、信息質量和披露等多方面仍然存在著嚴重問題。在中央對農信社改革提供的兩種資金支持方式(再貸款和專項票據)中，幾乎所有省份采取了不用償還的專項票據，但是票據的兌付條件是農信社需要達到央行預設的若干指標，包括法人治理結構、降低不良貸款的比例、轉換經營機制等等。

　　2006年一季度，農信社改革將迎來第一個票據兌付期的高潮。然而,央行能否認可目前的農信社改革成果，按期兌付票據？更進一步，即使央行最終按期兌付，是否就可以做出結論，國家為此支付的1650億元改革成本已經換來了機制轉換？

　　更激烈的意見認為，目前的整個農信社改革方案遠遠偏離了正確的軌道;原有的既得利益者牢牢把持著對農信社的管理權，不愿意把管理權交給農信社真正的所有者。因此,應對農信社的監管體系進行重新梳理，建議考慮建立中央-地方兩級監管模式。

　　同時令人關注的,是主導農信社改革的監管層在近期的一系列人事變動：主管農信社改革的副主席李偉已于11月調任國有資產管理委員會副主任;原銀監會合作金融部主任張功平退休，接替者并非合作金融部第一副主任李均峰，而是來自黑龍江的銀監局局長臧景范。作為原全國3萬家農信社監管者的合作金融部，是銀監會最龐大的部門之一。

　　農信社改革效果究竟如何，下一步應往何處去？值此歧路徘徊之際，《財經》決定編發原中國人民銀行金融穩定局局長謝平等人對第一批試點八省49家農信聯社進行調查的研究報告，對于相關問題進行一一回答。

　　——編者

　　2003年6月27日，國務院印發了《深化農村信用社改革試點方案》(國發[2003]15號，下稱國務院15號文件)，吉林、浙江、江蘇等八個省(市)作為第一批試點單位，參加了深化農村信用社改革試點工作。隨后，2004年8月，國務院決定將深化農村信用社改革試點擴大到另外21個省(區、市)。

　　時至今日，作為第一批試點的八省農信社改革啟動已逾兩年，目前各界對這一改革成效的評價仍然存在著較大分歧。全面評價農村信用社改革試點，將有利于進一步推進信用社改革，進而為農村金融配套改革提供思路。

　　中國人民銀行行長周小川在農村信用社改革之初，就提出農村金融改革要“花錢買機制”，概括而言，可歸納為三句話：一是正視歷史包袱；二是提供持續的正向激勵機制；三是特別注重防范道德風險。本文將從“花錢買機制”這一角度，分析農村信用社改革試點在建立商業可持續的發展模式方面已做了什么，還需要做什么。

　　“花錢買機制”的目標包括三個方面：一是完善農村信用社的治理結構；二是通過省級政府，創造農村信用社商業可持續發展的生態環境，包括避免地方政府干預信用社的經營，地方政府幫助信用社清收不良貸款，打擊逃廢債等；三是支持當地經濟發展，使當地經濟金融良性循環。

　　換言之，評價信用社試點改革能否達成“花錢買機制”的目標的一項核心內容，在于是否建立了一個商業可持續發展的信用社體制。

　　為了更好評價農村信用社改革成功經驗和存在的向題，我們對第一批試點八個省的49個縣(市)信用社聯社和第二批試點的23個縣(市)聯社進行了問卷調查。

　　本次問卷調查獲得的資料涵蓋了2000年至2004年的數據。這樣既可了解信用社改革和發展的歷史，縱向比較農信社改革前后變化，也能橫向比較農村信用社改革在地區間的差異。同時，為了更準確反映不同地區和不同發展水平農信社的情況，樣本分別從東、中、西不同省份選取，在同一省份也兼顧好、中、差的信用社。

　　省聯社模式利弊

　　此次改革重組，最終顯示重點落在了盡快落實優惠政策上

　　從2003年開始的農村信用社改革試點，是中國金融改革方式的創新。其主要特點是，將過去由中央推動的信用社改革改為由省政府推動。這一改革方式轉變的最大好處，是允許各地按照各自的實際情況和需要因地制宜地制定改革方案。

　　信用社改革試點的初衷是賦予地方政府更大的自主權，同時承擔相應的自主決策責任，實現權利與義務的平衡。

　　調查發現(見圖1)，在第一批改革試點省份中，有超過61%的縣聯社認為此輪改革是省級政府牽頭的，22%的聯社認為是由銀監會推動，另有4%的聯社認為由人民銀行負責。在第二批改革試點中，這些看法基本上一致，認為由省級政府、省聯社牽頭的占60%，認為銀監會或人民銀行負責的占30%。這既反映地方政府在此輪改革中發揮了很大的作用，也反映了監管理部門的作用和影響力�！　�

　　在對聯社主任發放的問卷中，我們請聯社主任按照國務院15號文件的精神和當地的實際需要，提出他們認為適合的信用社管理模式，如圖2所示。盡管有75%的聯社選擇了省聯社作為農村信用社省級政府管理模式的選擇，但仍然有25%的信用社選擇了信用社協會、地方金融辦和地方金融監管辦。這些多樣性的需要，在這兩輪的信用社改革試點中沒有充分體現出來。

　　目前，除北京、上海、天津成立以市為單位的農村商業銀行或合作銀行，其他各省市區均采用了省聯社模式。僅僅省聯社一種模式，而沒有其他試點模式，改革的風險很大。沒有比較，很難證明省聯社模式是否是適合各地需要的最佳管理模式。省聯社模式事實上是“只能成功不能失敗”，因為即使省聯社模式被證明是失敗的改革模式，也無法找出更好的替代模式，這無疑將增加改革中的道德風險。

　　在信用社試點改革中，部分地方政府曾經出具了股金分紅補貼的扶持承諾函，但扶持資金往往難以到位。顯然，目前各地政府承諾對虧損信用社的新股東提供分紅補貼是不可信的。這只是地方政府鼓勵更多新股東入股信用社，以達到中央銀行票據發行和兌付要求采取的虛假承諾，最終分紅還必須由信用社用儲戶的存款來承擔。

　　表1顯示，第一批試點省中，有高達80.9%的信用社認為，信用社出現虧損后，地方政府不會對新股東進行補貼；第二批試點省中，也有63.6%的信用社認為地方政府不會對虧損信用社的新股東進行補貼；認為地方政府肯定會對虧損信用社的新股東進行補貼的只有10%左右。

　　另外，有60%-70%的信用社認為，試點中，地方政府曾經幫助信用社清收過不良貸款或做過工作，但效果一般。從目前各地信用社反映的情況和銀監會的宣傳看，則似乎清收不良貸款效果顯著。在信用社清收的不良貸款中，以物抵貸形式占比很高，農信社將其作為完成清收不良貸款降幅任務和提高資本充足率的有效方法，這在吉林省的農信社中表現較為突出。

　　關于改革完成后地方政府是否仍然會幫助信用社清收不良貸款問題，絕大多數信用社的回答是不肯定的。第一批試點的信用社中有58.7%認為有可能，第二批信用社有87%認為有可能。這表明，改革的優惠政策對地方政府的激勵在短期內是肯定的，但中長期是不確定的�！　�

　　不可否認的是，試點地區地方政府對信用社比以前更關心了，但所做的努力主要目的是要達到兌付人民銀行專項票據的要求。這次改革重組，最終顯示重點落在了盡快落實優惠政策上。

　　股權結構：誰入股了農信社？

　　虧損的信用社只能吸引“存款化股金”，最終強化了信用社的內部人控制

　　治理結構改革是“花錢買機制”的核心�，F代金融中介理論發現，金融機構的治理結構是環環相扣的，只有不同的部分共同作用，才能為金融機構管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。一般情況下，一個金融機構的激勵和監督約束供給來自幾個渠道，即出資人或股東、儲戶，外部約束(如評級機構等其他中介機構)和金融監管部門。

　　在改革前，中國農村信用社的所有制結構是按照合作制的原則來設計的，但有其形而無其實，主要表現為責任與利益脫鉤。

　　信用社改革試點從重構其股權結構開始，在增資擴股方面取得了明顯的成效(表2)。從信用社股東人數與股本金狀況看，第一批試點省股東數驟降，自2002年每個聯社平均52169個股東，下降至2004年的27898個股東；但同時股本金急劇增加，從2002年的每個聯社的2633萬元上升至13090萬元。

　　從現有第二批試點的信用社聯社看，股東數有所增加，從每個聯社的17812個上升至19263個，股本金僅從736萬元增加到1159萬元；同時，信用社自然人股東數始終在97%以上。　　

　　由于農信社的股權結構較為分散、監督成本過于昂貴，分散的小股東存在嚴重的“搭便車”心理，他們往往缺乏關心和監督農村信用社經營的激勵。在信用社改革的實踐中，解決這一問題的通常做法，是通過由眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權利，增加了一層代理人成本。實踐的結果可能會出現權力過度集中，內部人控制問題十分嚴重，缺乏制約。

　　從新募集股份的股東結構看，自然人入股人數多但入股資金少。表3顯示，第一批試點省吸收的股金中，平均每個自然人的資格股股金為0.3萬元，投資股股金也僅為0.8萬元。第二批試點省的自然人股本金更少，企業股東的人數不到總股東數的2%，但所持有的股份高達20%-30%�！　�

　　獲得定期分紅是股東應有的權利，但是，股東分紅的水平必須與承擔的風險相對稱。長期以來信用社的分紅水平低或不分紅，表4反映了信用社2001-2004年分紅情況。

　　第一批改革試點省在2001-2003年間分紅的聯社不足一半，2004年這一比例迅速提高到87.2%；實施了分紅的聯社的平均分紅水平從2001年至2004年變化不大，均維持在6%左右。

　　2004年第二批改革試點的聯社中，分紅的聯社的比例一直低于25%；分紅水平略低于第一批試點省。

　　圖3描述了新募集股本的分紅分布情況。從中可以看出，對第一組試點省份而言，盡管平均分紅水平接近6%，但最高分紅水平高達15%，有不少在5%-10%之間。與第二批改革試點相比，第一批試點省的分紅水平差異較大，這反映出新股東要求的回報的差異，這些差異可以由股東所面臨的機會成本不同來解釋。

　　由于第二批試點省的信用社還沒有進入新股分紅期，不需要對新股東的投資回報要求做出反應。平均而言，新股東要求的回報超出信用社平均資金成本近三倍，這樣的回報水平超出了信用社的承受能力，對改革以后的信用社無疑是巨大的負擔�！　�

　　在信用社經營機制未轉換、又存在大量虧損的情況下，農戶和個體工商戶是不可能愿意入股的；入股目的只可能有兩個，一是為了獲得貸款服務；二是獲得比存款更高的利率回報。在改革過渡期間，一些信用社繼續實行保證社員(股東)利益的穩定政策。一些信用社在應付利息中列支分紅資金，還有一些信用社由地方政府用預算資金承諾一定的分紅回報。這樣一來，股東就更不可能關心信用社的經營管理和長遠發展。

　　此外，部分農村信用社為達到中央銀行專項票據申請條件，采用分配任務、以貸入股、存款股金化等手段募集股金；在宣傳上夸大入股收益，淡化風險提示，以利于完成增資擴股計劃。甚至有的社單方面將100股以上資格股全部認定為投資股。

　　事實上，贏利的信用社不愿大股東加入，農戶和個體工商戶又不愿加入虧損的信用社，結果虧損的信用社只能通過存款化股金，達到人民銀行專項票據兌付條件，最終強化了信用社的內部人控制。

　　治理結構：

　　決策機制與代理人成本

　　股東并沒有選擇經營者的權力，當然同時也失去了經營者的忠誠

　　改革信用社的決策機制，是完善治理結構的一個重要組成部分，其核心是實現信用社主任的責權利的統一。在公司治理中，股東是經營者責權利統一的直接受益者，因而也是治理結構完善的主要推動者，從這個角度說，股東權利的完整性直接決定了治理結構的有效性。

　　在現有的信用社改革試點中，經營者并不必然要求對股東負責，這是因為股東并沒有被賦予選擇經營者的權力。信用社主任仍是上級任命制，甚至民間稱存在一個“主任市場”，相關任命非常微妙，必要時還要“跑北京”，只有極少數信用社主任是由股東大會任命的。表5顯示，56.5%的聯社主任認為，他們的任免是省聯社的權力而不是股東的權力，只有不到20%的信用社認為是信用社的股東。

　　更為重要的是，作為治理結構核心的聯社主任的任命，在改革前后并沒有很大的差別。有高達78.2%的聯社主任認為，其任命與改革前相比沒有差別或差別不大，認為有實質性差別的只有21.7%。

　　與之相應的是，失去了經營者選擇權的股東同樣失去了經營者對其的忠誠度。調查發現，盡管有58.3%的聯社主任認識到試點改革后，農村信用社主任應對信用社股東負責，但有三分之二的聯社主任同時也承認，在信用社主任應該對誰負責方面，改革前沒有差別或差別不大(表6)。

　　另外，有64.6%的聯社主任認為重大決策應由理事會拍板，類似地，有61.4%的信用社認為改革前后沒什么差別或差別不大。

　　目前，農村信用社改革熱衷于理事長和主任分開，成立“二會”，只追求治理結構的形式，不關注治理結構的實質，是無法完善農村信用社的治理結構的。

　　在公司治理結構中，解決代理人成本是決定公司組織形式的主要因素。由股東委托經營人經營的方式，只有在代理人成本足夠低的情況下才可能實現；而當代理人成本過高時，家庭企業則是一種可能的替代選擇，信用社也不例外。

　　為了了解信用社中存在的代理人成本，我們請聯社主任對下列假設性的問題進行評論，即“如果信用社私有化以后，本機構歸你所有，你將會怎么做？”有52%的聯社主任認為應該降低經營成本，有16.5%認為應該通過擴大貸款規模增加盈利；認為仍可按現有經營方式保持不變的只占14.1%。這種私有化前后信用社主任在“精打細算”方面的差異，是現有信用社體制代理人成本的一種表現。

　　由于信用社的責權利不一致，經營者無需承擔責任，奢華消費、職工福利最大化的目標非常明顯，總體代理人成本很高。從表7可以知道，近年來農信社的人均營業費用一直不斷上升，從2000年的人均4萬元多上升到2004年的人均7萬元多。當然，不同農信社之間的差距一直很大，2000年，農信社最多的人均費用是最少的6.6倍，2004年農信社最多的人均費用是最少的4.9倍。

　　從地區分布看，2001-2004年間，中國東、中、西部地區信用社職工的人均費用一直在提高，但差距在拉大，尤其是西部地區遠高于中部地區。比如寧夏的信用社人均費用在2004年增幅高達12.7%，令人印象深刻。

　　農村信用社改革后，信用社的人均費用除了重慶和貴州略有下降，其他地區都有較大幅度的上升。這一趨勢與第二輪改革試點的地區沒有明顯的差異。這表明，信用社改革沒有在控制和降低費用方面產生影響。

　　盈利績效的背后

　　改革并未帶來盈利能力的提高，信用社的盈利主要來自優惠政策

　　自2000年以來，隨著整個宏觀經濟形勢的好轉和中央落實支農政策到位，農村信用社的經營狀況一直在不斷改善。從表8的資料看，2000年樣本聯社稅前平均虧損近300萬元，稅后虧損約為450萬元。

　　此后，信用社的盈利狀況逐年改善。到2003年底，樣本聯社平均稅前盈利670萬元，稅后盈利也達到了450萬元；2004年，信用社的盈利幾乎翻了一番。然而這樣的盈利卻是所謂“全行業”加總的水平，因此實際上帶有“轉移支付”的概念，如果除去上海、北京、浙江等幾個發達省市的數據，盈利狀況不容樂觀。

　　而且，2003年后的盈利都隱含了補貼。如果將2003年的稅后利潤加上稅收減免和中央銀行票據獲得利息，就與2004年信用社的稅后利潤相差無幾。根據表9，如果信用社2003年平均稅后利潤約為450萬元，稅收減免約為600萬元，以及平均8880萬元的央行票據按利率1.89%計息170萬元，那么，2004年的稅后利潤應為1220萬元，僅比2004年實際稅后利潤少320萬元。

　　這一部分的盈利可能主要來自貸款利率的提高。改革并未帶來盈利能力的提高，信用社的盈利主要來自優惠政策。

　　與此同時，農村信用社賬面不良貸款占比(指逾期貸款、呆滯貸款和呆賬貸款之和與貸款余額比)逐年下降。

　　但是，如果將已清收的不良貸款同時考慮在內，全部不良貸款的占比則遠比賬面反映的高。從表10中可以看出，不良貸款占比最高的年份曾經高達60%左右，其中大約有一半的不良貸款已經清收完畢；再加上貸款規模的激劇擴張，成為不良貸款占比下降的主要原因。

　　就前一途徑而言，對第一批試點省的信用社來說，通過清收的辦法降低不良率的可能性已經不大，利用盈利核銷不良貸款可能是主要的途徑。

　　2004年第一批試點信用社的平均不良貸款規模是15811萬元，相當于2004年稅前盈利的七倍和稅后盈利的十倍�？紤]到縣聯社是單獨核算的，計算單個聯社不良貸款與稅后盈利之比得出的平均倍數更高達20倍；也就是說，按照2004年的盈利能力，有一半以上的聯社需要長達20年的時間才能全部核銷現有的不良貸款。如果將央行票據考慮在內，可能也需要十年左右的時間。

　　更大的問題在于農信社數據的真實性得不到充分的保證。信用社的所有財務數據至今未接受外部

　　“支農”與農信社改革

　　信用社改革過分強調抵押貸款，有可能加劇了農戶貸款難而不是相反

　　農村信用社改革的基本方向是商業化運作，但是在很多地區，農村信用社是當地惟一正規金融機構，“支持三農”的重任自然也就落到了他們身上�，F在的問題是，農村信用社究竟應該支持“三農”中的有效信用需求部分，還是應該滿足涉及“三農”的所有信用需求？支持“三農”，與農村信用社的商業可持續發展是不是存在沖突？

　　從信用社貸款中農戶個人貸款的平均數，信用社貸款中有60%左右為農戶貸款(從農戶調查結果往往與此相距甚遠，可能信用社將個體工商戶的貸款也算作農戶貸款)。第一批試點信用社的農戶貸款比例，從2001年的54%逐年提高到2003年的60%，這一趨勢在2004年得以保持。

　　從這些數字看，信用社改革試點對農戶貸款的影響不大。比較而言，第二批試點信用社的農戶貸款比例在2001-2004年間基本穩定。

　　為了進一步分析信用社農戶貸款的增加，我們將第一批試點信用社按2000年的農戶貸款比例，等分成高、中、低三組。圖4反映了這三組2000-2004年間農戶貸款比例的交化。

　　從圖中可以看出，農戶貸款占比增加較快的是占比最低的一組，在過去四年間呈現持續上升的勢頭；其他兩組在這四年中相對穩定，占比最高組在2004年略有上升，占比中等組則稍有下降。

　　這些結果表明，信用社改革試點在增加信用社農戶貸款中的作用有限；農戶貸款占比高的地區(即相對較為貧困的地區)，農戶貸款的平均占比已經高達90%，很難再有進一步的提高；農戶貸款占比居中的地區(即中等發達地區)，農戶種養業專業化使得農戶貸款有增長的空間，屬于該增長沒有增長的地區；農戶貸款占比較低的地區的經濟發展水平較高，農戶貸款增長的主要來源為非農活動和消費貸款，占比提高有的速度雖然較快，但顯然不是出于支持“三農”的目的。

　　另外，從農戶的實際借款情況看，信用社也只能滿足部分農戶的信用需求。據對陜西省十個縣近400戶農戶的調查，從信用社獲得貸款的農戶約占五分之一，有高達54%的農戶沒有任何借款，其他農戶從親戚朋友等民間渠道借款。

　　這顯示，陜西信用社的主要競爭對手，是親戚朋友之間的互助性無息借貸；由于商業性民間借貸不是很發達，信用社在農村商業信貸市場上擁有壟斷的市場力量。

　　然而，與民間借貸關注信譽、未來的現金流和無限責任不同，信用社貸款更加注重抵押品的數量和質量。對第一批試點信用社而言，改革試點沒有對信用貸款產生明顯的影響，第二批試點信用社的信用貸款比同期更有明顯的下降。信用社過度強調抵押品而不是利用其自身的信息優勢甄別優質貸款客戶，是農戶貸款難、民間借貸趨于活躍的一個主要原因。

　　為了了解信用貸款是不是一種商業可持續的貸款模式，我們為聯社主任專門設計了兩個假設的問題：

　　其一，如果信用社私有化，你擁有自己的信用社，是否愿意發放小額信用貸款？結果表示肯定愿意的聯社主任占55%，有可能的占35%。可見，小額信貸是一種可盈利的貸款模式，而且信用社私有化不是削弱了信用社支持“三農”；相反，信用社治理結構完善后，反而會考慮到壘大戶的風險，農戶貸款可分散風險，通過創新降低成本和風險。

　　其二，如果不愿意，原因是什么？從對這一問題的回答可看出，由于小額信貸的發放成本很高，其貸款利率又受限制，必然使得信用社為了支持“三農”，虧損也發放小額信用貸款。信用社市場化改革后，必然有部分信用社不愿發放小額信用貸款。

　　農信社的改革方向

　　如果私營信用社能夠實現責權利的完整統一，應該是未來改革的選項之一

　　中國企業改革的經驗告訴我們，一個有效的治理結構，可以將企業的責權利最終統一于一個或數個明確的自然人，這樣的自然人可以承擔企業經營好壞的最終責任；要做到這一點，該自然人必須同時擁有企業經營完整的權利和享受企業經營成果的完整權利。盡管信用社私有化不是這一次改革的選項，但是如果一個私營的信用社能夠實現責權利的完整統一，應該是未來可能的選項之一。

　　首先，農村信用社私有化是不是改革的方向？表11的結果顯示，第一批試點的信用社認為可能是的占45.8%，不是的占到52.1%；第二批試點的信用社認為私有化是改革方向的占30.4%，不是的占到56.5%。

　　其次，對于如果信用社私有化以后，是否愿意經營屬于自己的信用社這樣的問題，回答“愿意”和“可能愿意”的，在第一批試點信用社和第二試點信用社均占到90%左右。

　　第三，如果本地成立一家私人銀行，能否盈利？答“肯定能”和“可能”的，第一批試點信用社達到90%以上，第二批試點信用社甚至達到100%。

　　最后，允許信用社自行決定是否采用縣聯社形式，是否可行，盡管這一問題與聯社主任的利益相沖突，但回答“肯定行”和“可能行”的仍各占到50%左右。

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