食品安全監(jiān)管與制度創(chuàng)新 行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制是關(guān)鍵

 　　——廣東省”食品安全與監(jiān)督管理”研討會(huì)綜述

　　編者按：由廣東省行政管理學(xué)會(huì)、廣東省機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)共同主辦的“食品安全與監(jiān)督管理研討會(huì)”，于2005年11月中旬在廣州舉行。140多名國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者、政府官員、相關(guān)企業(yè)界人士聚集一堂，共同研討“食品安全與監(jiān)督管理”這一事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大課題和熱點(diǎn)問(wèn)題，這是我國(guó)《食品安全法》出臺(tái)前的一次思維盛宴，對(duì)廣東乃至全國(guó)食品安全與監(jiān)

管工作將產(chǎn)生積極的影響。

　　在這次會(huì)議上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局

　　打造從“農(nóng)田到餐桌”的安全食物鏈

　　食品安全監(jiān)管的重要性與發(fā)展趨勢(shì)

　　“民以食為天”，“食以安為先”，食品安全涉及到公眾的生命健康；關(guān)系到一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和政府的威望，它已衍變?yōu)橐粋�(gè)全球性的問(wèn)題。各國(guó)保障食品安全的作為與行動(dòng)，也已發(fā)展為一種全球性的社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)。專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前全球食品安全治理正在穩(wěn)步推進(jìn)，逐步形成新的治理理念、治理體制和治理機(jī)制，大體上概括為十個(gè)方面。

　　第一是全程治理。各國(guó)政府都要求構(gòu)筑一條從“農(nóng)田到餐桌”甚至往前擴(kuò)展得更為遠(yuǎn)一些的“食物鏈”，形成一個(gè)天衣無(wú)縫的體系來(lái)保障食品安全。

　　第二是政府治理。保障食品安全不僅是各國(guó)政府對(duì)本國(guó)國(guó)民的責(zé)任，也是各國(guó)政府對(duì)國(guó)際社會(huì)的責(zé)任，各國(guó)政府應(yīng)共同迎接挑戰(zhàn)。

　　第三是企業(yè)責(zé)任與自律。世界各國(guó)正形成一個(gè)共識(shí)，食品安全的第一責(zé)任人是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，政府承擔(dān)行政監(jiān)管責(zé)任。

　　第四是社會(huì)治理。保障食品安全，整個(gè)社會(huì)的參與是非常重要的。社會(huì)治理不僅表現(xiàn)為一種理念，更重要的，要形成一種制度性的安排，使先進(jìn)的理念能夠在社會(huì)生活中落地生根。

　　第五是統(tǒng)一治理。聯(lián)合國(guó)世界衛(wèi)生組織特別強(qiáng)調(diào)在研究食品安全問(wèn)題時(shí)，必須始終把安全與效率緊密地結(jié)合起來(lái)，要逐步研究建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制，或者統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管要素。

　　第六是協(xié)作制。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)專(zhuān)業(yè)分工的過(guò)程當(dāng)中，必須高度重視部門(mén)之間的協(xié)作，使社會(huì)分工和社會(huì)協(xié)作有機(jī)結(jié)合。

　　第七是強(qiáng)調(diào)科學(xué)治理。食品安全治理必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，即必須建立在風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)上，政府的管理、企業(yè)的管理要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以風(fēng)險(xiǎn)來(lái)配置整個(gè)行政監(jiān)管資源和社會(huì)資源的投入。

　　第八是責(zé)任治理。食品安全涉及到社會(huì)的方方面面，各個(gè)部門(mén)要按照自己的法定責(zé)任全面履行各自的職責(zé)，建立起責(zé)任制和責(zé)任追究制。

　　第九是專(zhuān)業(yè)制。食品安全是一個(gè)專(zhuān)業(yè)“活”，要從中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，特別是在法律標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)等方面，要真正使專(zhuān)業(yè)人才在這里大有作為。

　　第十是效能制。食品安全的效能治理是今后食品安全治理的非常重要的一面。國(guó)際社會(huì)在食品安全管理方面呈現(xiàn)出監(jiān)管體制一統(tǒng)化，規(guī)則法典化，服務(wù)體系社會(huì)化，保障措施集成化的發(fā)展趨勢(shì)。

　　誰(shuí)來(lái)長(zhǎng)期監(jiān)管小作坊

　　我國(guó)食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

　　當(dāng)前，我國(guó)”食品安全”管理和政府責(zé)任預(yù)期中，存在著幾個(gè)誤區(qū)或弊端。

　　第一是認(rèn)識(shí)誤區(qū)。我國(guó)食品管理者對(duì)”食品安全”的理解相對(duì)狹隘，缺乏關(guān)聯(lián)分析和系統(tǒng)思考。實(shí)際上，影響我國(guó)食品安全的、對(duì)居民食物鏈造成破壞和沖擊的，許多是來(lái)自于外部的因素，如環(huán)境惡化、水資源污染、化學(xué)添加劑濫用、食品工業(yè)長(zhǎng)期貧血、食品科技落后、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)混亂、監(jiān)管錯(cuò)位和不到位等。

　　第二是責(zé)任誤區(qū)。改革開(kāi)放20多年來(lái)，食品工業(yè)的確得到了很大的發(fā)展，但整個(gè)食品工業(yè)中中小型企業(yè)比重偏大，而且相當(dāng)一部分為小作坊式生產(chǎn)，管理水平落后，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，缺乏基本的從業(yè)技能、法律意識(shí)甚至起碼的職業(yè)道德；而在我國(guó)廣大的農(nóng)村和城郊地區(qū)，食品流通領(lǐng)域也以散兵游勇為主，缺乏有效的管理和基本的公共服務(wù)，而表面上”豐富多彩”的食品市場(chǎng)導(dǎo)致政府過(guò)分依賴(lài)社會(huì)力量，陷入疏忽公共服務(wù)責(zé)任的誤區(qū)。

　　第三是管理誤區(qū)。我國(guó)目前有關(guān)食品工業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方性標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等食品標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、重復(fù)甚至出現(xiàn)空白，直接影響執(zhí)法的嚴(yán)肅性；監(jiān)管職能涉及多個(gè)行政管理部門(mén)，職責(zé)分工不明晰，各自執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象較明顯；監(jiān)管力量薄弱，未形成”從農(nóng)田到餐桌”覆蓋整個(gè)鏈條的食品安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；人民群眾的食品安全意識(shí)較低、自我保護(hù)能力差，宣傳教育工作有待加強(qiáng)。

　　第四是技術(shù)障礙造成食品監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)的缺失。我國(guó)食品安全管理與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，主要存在五大差距：

　　1.系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)資料缺乏，在微生物造成的食源性危害方面缺乏系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；

　　2.關(guān)鍵檢測(cè)技術(shù)與設(shè)備落后，如在農(nóng)藥殘留檢測(cè)方面，美國(guó)食品藥品管理局(FDA)的多殘留方法可檢測(cè)360多種農(nóng)藥，德國(guó)可檢測(cè)325種農(nóng)藥，加拿大多殘留檢測(cè)方法可檢測(cè)251種農(nóng)藥，而我國(guó)缺乏同時(shí)測(cè)定上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)；

　　3.危險(xiǎn)性評(píng)估控制技術(shù)在有些食品企業(yè)才剛剛開(kāi)始采用，缺少覆蓋全行業(yè)的HACCP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；

　　4.新產(chǎn)品(新技術(shù)、新工藝、新資源加工食品)的安全性研究與評(píng)估欠缺；5.法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右等同采用或等效采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，食品行業(yè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有14.63%。

　　第五，地方保護(hù)主義也是食品安全的較大隱患。

　　上海模式值得關(guān)注

　　國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管模式的探索與借鑒

　　(一)發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管模式

　　近年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府食品安全監(jiān)管從過(guò)去多頭監(jiān)管向現(xiàn)在的集中統(tǒng)一監(jiān)管、從過(guò)去重視食物鏈的重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管向現(xiàn)在的加強(qiáng)食物鏈的全過(guò)程監(jiān)管、從以政府部門(mén)監(jiān)管為主向重視發(fā)揮社會(huì)力量的作用等方向發(fā)展。

　　1.建立各具特色的管理體制。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的管理體制主要有：美國(guó)模式：一個(gè)部門(mén)為主，多個(gè)部門(mén)協(xié)同管理的食品安全管理模式；英國(guó)模式：成立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的模式；加拿大模式：由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)的食品安全管理模式。

　　2.注重完善法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面主要的做法是：加強(qiáng)立法；嚴(yán)格執(zhí)法；強(qiáng)化信用管理。

　　3.不斷完善標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)與危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面主要的做法是：不斷制定與完善食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；建立嚴(yán)格的檢驗(yàn)檢測(cè)體系；建立危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)體系；加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

　　4.重視食品安全預(yù)警。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面主要的做法是：重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理；加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用；強(qiáng)調(diào)食品安全管理的公開(kāi)性和透明度。

　　5.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家十分注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)良好的自律機(jī)制，有效地減輕了政府的監(jiān)管壓力，強(qiáng)化了食品安全與管理。

　　(二)國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管模式的探索

　　2004年底，上海市出臺(tái)了一個(gè)改革方案，食品安全監(jiān)管體制改革有新突破。上海市在改革食品安全監(jiān)管體制中，采取分階段改革、有計(jì)劃分步推進(jìn)的方式，先將原由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)的食品流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)劃歸食品藥品監(jiān)管部門(mén)，衛(wèi)生部門(mén)不再承擔(dān)包括發(fā)放《衛(wèi)生許可證》、行政檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制等食品安全方面的監(jiān)管職責(zé)。上海市確定的最終目標(biāo)是，在符合國(guó)家法律原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)整合現(xiàn)有食品安全的監(jiān)管資源，建立和完善綜合性的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在食品的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)以一個(gè)部門(mén)為主的綜合性、專(zhuān)業(yè)化、成體系的監(jiān)管模式。上海市的這種改革創(chuàng)新模式值得我們借鑒。

　　引入行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制是關(guān)鍵

　　中國(guó)特色食品安全監(jiān)管機(jī)制與制度創(chuàng)新的思考

　　(一)食品安全監(jiān)管思路的創(chuàng)新

　　對(duì)于我國(guó)政府食品安全監(jiān)管改革的基本思路，建議借鑒美國(guó)的食品安全監(jiān)管運(yùn)作模式，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，采取“以品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔”的管理模式。

　　(二)食品安全監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新

　　鑒于目前食品監(jiān)管體制依然沒(méi)有理順，各部門(mén)的食品監(jiān)管和服務(wù)業(yè)務(wù)難以整合的情況，嘗試將食品安全問(wèn)題納入一級(jí)行政首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)范圍，依靠行政首長(zhǎng)的權(quán)威建立多元一體的矩陣式多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管體系和部門(mén)聯(lián)動(dòng)的快速反應(yīng)機(jī)制，并將主管及相關(guān)部門(mén)的食品安全責(zé)任納入績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效管理系統(tǒng)，是一個(gè)明智的選擇。同時(shí)，將我國(guó)現(xiàn)在由多部門(mén)管理的機(jī)制逐步過(guò)渡到由幾個(gè)主要部門(mén)管理，再由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行綜合監(jiān)督的機(jī)制，并積極推進(jìn)“以品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔”的全程監(jiān)管模式的建立和發(fā)展。

　　(三)食品安全監(jiān)管法規(guī)與制度的創(chuàng)新

　　建議加快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系，并從如下幾個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新與整治：

　　1.整合法律法規(guī)資源，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)法力度；

　　2.提高懲罰標(biāo)準(zhǔn)，增加違法者的風(fēng)險(xiǎn)成本；

　　3.加強(qiáng)食品安全的相關(guān)制度建設(shè)，包括“從農(nóng)田到餐桌”的全程控制制度、食品銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的追溯和承諾制度及食品安全預(yù)警制度等；

　　4.完善食品安全社會(huì)信用制度體系。(四)食品安全監(jiān)管體系與手段的創(chuàng)新

　　1.建立權(quán)威高效的食品安全監(jiān)測(cè)體系：整合現(xiàn)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)；加強(qiáng)企業(yè)食品安全的自我檢驗(yàn)檢測(cè)；對(duì)食品

　　2.建立既符合中國(guó)國(guó)情又與國(guó)際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系：改革標(biāo)準(zhǔn)管理體制；增強(qiáng)制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程的科學(xué)性。

　　3.加快建立安全可控性強(qiáng)的食品供應(yīng)組織體系：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、組織化程度；改進(jìn)和完善生產(chǎn)與加工方式。廖雄軍　余貞備

　　(執(zhí)筆者廖雄軍系廣東省行政管理學(xué)會(huì)理事、廣州市委黨校教授，余貞備系廣東省行政管理學(xué)會(huì)辦公室副主任)