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-本報記者 陽靜純 深圳報道
“你這是在犯罪！”深圳市城市規劃設計院院長王富海說，這是他幾年前參觀關外某鎮所謂的“花園式”廠房時所說的話，“原本占地1000平方米的廠房，非要再多拿出1000平方米讓廠家做花園，而且還是產權出讓。即使企業幾年后不行了，把地賣了也值不少錢。”
就像一個人有錢時不會想到錢也有用光的一天，某種程度上，深圳的土地就是這樣被大手大腳地揮霍掉了。在今年年初廣東省兩會上，原深圳市委書記黃麗滿透露：深圳市25年的發展用掉了三分之二的土地，占可用土地的70%。
“深圳這張餅就只剩幾個角了，稍有良心的都會明白，必須控制土地發展規模。”王認為對深圳而言，土地利用規劃體現在兩大訴求：一是提高土地利用效率；二是改善生態環境。
難以作為的土地規劃
深圳轄區土地總面積1995平方公里，其中可建設用地總量為814平方公里。根據《深圳市土地利用總體規劃(1997~2010)》，深圳2010年建設用地規劃面積為622.01平方公里。目前全市建設用地已占用551平方公里，尚有可建設用地263平方公里。
“深圳的土地利用規劃，很難有所作為。”王的話讓人有些吃驚，他曾是深圳第一輪土地利用總體規劃編制的主要負責人之一，其編制的規劃還拿了國際大獎。
難以作為的原因緣于深圳這個城市的特殊性。“在編制土地利用規劃前，我們的城市規劃已經編制完成。”與國內其他城市相比，深圳市域面積較小，土地狀態比較簡單，一半是山地，可建設用地僅占一半，城市化水平高達95%以上。“城市規劃本來不用做到鎮，但深圳是副省級城市，不帶縣市。”針對這些特點，深圳當時的城市總體規劃放大到整個轄區，即由特區擴展到全市，把建設用地和非建設用地一并納入規劃管制。
“這就造成了土地利用規劃跟城市規劃是一致的，這反而使局面很難堪。”王表示由于城市規劃歸建設部管，土地規劃歸國土部管，本來資源可以統籌放到一塊做，卻偏要分開。“我們也只能是大盤子里突出差異，城市規劃突出建設，土地規劃突出不建設，但又有了新問題，就是土地規劃向城市規劃要求得越來越嚴。”他表示以前深圳國土規劃沒分家時還好協調，但兩局分開后，各有各的訴求，兩個規劃間就有了矛盾。
“當然兩個規劃擺到政府面前，還是可以協調的。但一屆政府有一屆政府的想法，所以規劃也總是變來變去。但我們的規劃還得這么畫下去。”
實際上，當地政府對規劃的影響是相當大的。舉例來說，在深圳有兩個數據，經政府批準的土地是一個數據，而實際開發的土地量是其兩倍，也就是說，有一半的土地是未經批準的。“最后又能怎么樣呢？通常因為企業的效益不錯，把手續補辦也就算了。”
此外，中央和地方的博弈成為規劃的另一個難解的結。“規劃為什么管不住？一是地方管不住，二是中央管不住。”王反問，“從地方來講，執政者愿意管嗎？地方如果要發展，又怎么可能把土地要素控制住。我們現在還不到不利用土地就可以發展GDP的水平，還達不到那種階段。”
“從中央而言，國土資源部的措施夠嚴格了，修改后的土地法明確規定每一年都要報建設的量、土地利用狀態。為何還會超出？就是監管不到位，批而不管，管而不罰。”他認為在土地利用規劃方面，中央和地方應該各司其職。“雙方建立對話機制，中央管好生態線，這是不能動的，建設線就沒必要硬性規定了，雙方只要在建設用地上達成一個認可的范圍，在這個基礎上地方可以隨意發揮，超過了就罰。”
中央和地方間的矛盾還體現在忽視城市差異而實行“一刀切”的做法，造成有的地方建設用地大大突破，或有的地方卻用不完的現實。“深圳尚存土地少得可憐，但根據國家按比例保護耕地的規定，要求有10幾萬畝的保護性耕地。”深圳采取的變通辦法是，通過爭取省政府易地開發計劃安排，與河源市簽訂了6萬畝基本農田易地保護協議，并按規定繳納了數億元的耕地開墾費和易地保護費。
土地效率
實際上，缺地只是相對的，甚至說，我們根本就不缺地，缺的只是土地利用效率。
相對香港來說，深圳已經算“地主”了。香港經歷了150年的發展，1000平方公里的土地空間至今開發使用的面積僅約200平方公里。而深圳成立僅20年，人口與香港相仿，近2000平方公里的土地面積已開發使用超過500平方公里。
“這意味著以前大手大腳了，現在得省著花了。”王說，這也即是深圳政府近一年來提到的“向土地要效益”或“土地集約利用”的執政觀。盡管深圳每平方公里土地產出GDP從1996年的近0.5億元，增加到2004年的1.6億元，土地集約利用程度在不斷提高，但與香港的效率比起來仍是低的。
深圳的這一輪土地修編將如何做？深圳市國土局辦公室副主任李玉澤并未給記者一個明確的答復，“我們只是按部里要求，做前期研討工作，具體修編工作還未正式開展，要根據部里的安排。”6月份，深圳國土局邀請相關專家進行了土地修編的前期研討。
但土地規劃是與產業規劃相匹配的，深圳對自身的產業定位已經明確，而相關的對土地的規劃其實也有了相應的思路。
政府首先解決的是加強對土地儲備的有效控制。其一是對1億平方米城中村的改造；另一則是意義更為深遠的寶安、龍崗兩區集體用地轉國有的政策實施，稱為“轉地”。
現在我們已經看到政府力度不斷加強的推進城中村改造。2003年下半年的“凈暢寧工程”，2004年的“梳理行動”，以及各區城中村規劃定位的出臺，今年三大城中村蔡屋圍、漁農村等的改造試點，都讓人對城中村問題的解決有了期待。
“轉地”是深圳加強對土地儲備管理的另一大戰役。按照去年城市化土地政策，寶安、龍崗兩區260平方公里土地將轉為國有，并納入全市土地儲備。這次轉地將在今年年底結束。加上原有儲備土地173.9平方公里，也就是說，截止到今年年底，政府手上的土地儲備將有440平方公里。
配合此次“轉地”，今年1月，深圳土地儲備中心正式掛牌，該機構將對全市范圍內的政府儲備土地進行統一管理，堅持一個渠道供應土地的原則，通過儲備一定數量的土地加強對土地市場及宏觀經濟的調控。
這一系列政策將擰緊深圳土地供應的“水龍頭”。下一步的問題是如何“節水”——提高土地產出效率的問題，這既包括傳統意義上的經濟效率，也指生態效益。
“土地利用總體規劃應充分體現土地產出效益第一的原則，否則規劃就失去了其自身的意義。”北京大學深圳研究生院副院長博士生導師王仰麟說。而提高產出效益首先是加快土地功能置換的周期，深圳市社科院院長樂正認為，“比如車公廟、天安和泰然工業園區是通過土地的二次、三次開發獲取新的增量的比較成功的案例。原來車公廟片區藍領人口比較多，近年內藍領向白領過渡得非常迅速。過去，深圳的發展商主要依靠土地的一次開發，未來深圳應嚴格控制土地的一次開發，用政策鼓勵土地的二次、三次和多次開發。”
而從今年開展對工業用地出讓的招、拍、掛方式的試行工作，則將結束部分人利用工業用地協議轉讓的“圈地”行為。
生態效率的長期性往往為追求短期政績的政府有意或無意地忽視，而由此引發的生態危機將極大地影響當地經濟發展。“如何加快土地的反哺周期和對綠色空間的反哺周期，對于本次規劃研究工作非常重要。”樂正說。
6月底，深圳公開展示基本生態控制線劃定方案。所謂基本生態控制線，即是為了保障城市基本生態安全，維護生態系統的科學性、完整性和連續性，防止城市建設無序蔓延所劃定的一個范圍。根據方案，深圳劃定在基本生態控制線內的土地面積約為984.7平方公里，占全市陸地總面積的50%。劃定基本生態控制線在國內尚屬首次，也是國內規劃界的一次創新。
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