|
作者：李靖
“土地利用規(guī)劃工作面臨新的形勢。特別是上一輪規(guī)劃實(shí)施了8年多，部分地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，有必要進(jìn)行修編。”7月12日，國土資源部部長孫文盛在全國土地利用總體規(guī)劃修編前期工作座談會上表示。隨著我國“十一五”計(jì)劃即將展開，“牽一發(fā)動(dòng)全身”的我國第三輪土地利用總體規(guī)劃也拉開了序幕。
焦點(diǎn)集中在如何增加農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地
在這次土地總規(guī)修編前期工作座談會上，國土資源部部長孫文盛首次對外發(fā)布了修編的部分“時(shí)間表”：各省(區(qū)、市)要在2005年12月底以前，完成規(guī)劃實(shí)施評價(jià)、重大問題研究等規(guī)劃修編前期工作，并向國土部報(bào)送工作報(bào)告，以保證2006年3月底前完成全國規(guī)劃綱要修編前期工作。
從1986年至今，我國已先后開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控，實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。“如果土地利用總體規(guī)劃的問題不解決好，‘十一五’規(guī)劃將會是一個(gè)空架子。”國土資源部工作人員表示，國土資源“十一五”規(guī)劃必須做好與《全國土地利用總體規(guī)劃》的協(xié)調(diào)才能真正落到實(shí)處。
一般而言完成土地利用總規(guī)修編大約需要2～3年的時(shí)間，先是完成全國的土地規(guī)劃修編，然后再按照全國土地利用規(guī)劃的要求進(jìn)行省級修編，以此類推一直到鄉(xiāng)一級。
用地指標(biāo)：東部增加、西部減少幾成定局
目前正在執(zhí)行的是我國1997年實(shí)行的第二輪土地總規(guī)修編方案，但是打開土地總規(guī)的圖表，人們會發(fā)現(xiàn)第二輪總規(guī)修編的時(shí)段是“1997年至2010年”，而新一輪總規(guī)修編的試點(diǎn)工作在最近兩年已經(jīng)開始了。隨著大規(guī)模修編前期工作的啟動(dòng)，第三輪總規(guī)修編足足提前了五年進(jìn)行，這是什么原因？
中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍告訴記者，前一輪的修編方案可以說是不成功的，它和各個(gè)地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了很大的沖突。比如北京市在2003年底的建設(shè)用地總面積就已經(jīng)用完了2010年前的指標(biāo)，現(xiàn)在純粹是一個(gè)提前透支的狀態(tài)，我國不少地方都出現(xiàn)了這個(gè)問題。據(jù)國土資源部規(guī)劃司司長潘文燦對外透露的消息，建設(shè)占用耕地指標(biāo)已用完80%以上的省份有上海、北京、山東、江蘇；浙江已經(jīng)使用規(guī)劃用地甚至超過99%。
楊保軍認(rèn)為，第二輪土地總規(guī)修編的問題主要出在了吃“大鍋飯”上，“當(dāng)時(shí)的目標(biāo)就是要保耕地，盡量少占地甚至不占地，這個(gè)目標(biāo)是單一的，然后把保護(hù)指標(biāo)層層下達(dá)，保護(hù)的越多肯定意味著可建設(shè)用土越少，所以人們是互不相讓的，結(jié)果各個(gè)地區(qū)的指標(biāo)干脆都一樣多了。但是這個(gè)平均化的結(jié)果就是真正需要發(fā)展的地方，建設(shè)用地指標(biāo)不夠，發(fā)展速度不快的地方指標(biāo)又多了根本用不了。”
在記者的采訪中，國土部耕地保護(hù)司相關(guān)負(fù)責(zé)人對楊保軍的說法表示了認(rèn)可，并進(jìn)一步表示，新的一輪總規(guī)修編肯定會在總量控制的前提下對用地指標(biāo)的分布做出調(diào)整。在嚴(yán)格論證的基礎(chǔ)上給經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)一定傾斜，東部部分地區(qū)會有所增加，西部一些發(fā)展并不很快的地方會減少用地指標(biāo)，“有的地區(qū)會感覺指標(biāo)松一些了，同時(shí)也有的地區(qū)會感到緊一些。”
借修編挑戰(zhàn)用地“紅線”成為重點(diǎn)“盯防對象”
隨著新一輪土地總規(guī)修編的展開，一些制度上的問題開始暴露。據(jù)了解，我國的《土地管理法》規(guī)定，動(dòng)用基本農(nóng)田要報(bào)國務(wù)院審批，但在總規(guī)調(diào)整的過程中“由于市級有修改和批準(zhǔn)規(guī)劃的權(quán)力”，它往往采用修編規(guī)劃的手段變相地把基本農(nóng)田調(diào)整為一般農(nóng)用地，這樣再轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地時(shí)“就不用報(bào)國務(wù)院批了”，“市里可以以修遍規(guī)劃的名義直接批，最多是報(bào)到省里去”。
據(jù)參與總規(guī)修編的專家透露：“現(xiàn)在全國人大、國土部以及很多專家的呼聲都很高，提出了修改《土地管理法》的一些規(guī)定，比如，在法律上規(guī)定，涉及基本農(nóng)田調(diào)整的一定要報(bào)國務(wù)院，否則就是非法調(diào)整”。
在7月12日的“座談會”上，孫文盛指出，在新修編的規(guī)劃獲得批準(zhǔn)前，各地必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。同時(shí)，要加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃管理，今年國家下達(dá)各地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)不得突破。
雖然土地使用指標(biāo)似乎成了一些地方的發(fā)展紅線，但是專家們并不這么認(rèn)為，一個(gè)參與總規(guī)修編的專家告訴記者，目前全國各地的土地儲備中心還有170萬畝的土地儲備量，這還僅僅是土地系統(tǒng)內(nèi)部的儲備量。隨著企業(yè)改制、城中村改造、市區(qū)周圍的路邊店改造等也有相當(dāng)可觀的土地供應(yīng)量，通過土地整理可以騰出相當(dāng)部分的建設(shè)用地。包鋼在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候廠內(nèi)就整理出了3000畝土地。可以說，存量土地盤活上是大有作為的，不必只盯著建設(shè)用地指標(biāo)不放。
| 
