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文／林伯強(qiáng)
建立競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)
20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)政府采取了一系列改革措施以提高電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和效率。電力體制改革是電力行業(yè)整體改革中最容易的一部分，而電力行業(yè)整體改革則任重道遠(yuǎn)
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中國(guó)在“十五”計(jì)劃之后逐步實(shí)施電價(jià)改革，所有主要的發(fā)電企業(yè)都應(yīng)參與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，全國(guó)絕大部分地區(qū)應(yīng)采用新的電價(jià)機(jī)制。上述步驟完成后，配電業(yè)務(wù)將逐漸分離，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將競(jìng)價(jià)機(jī)制引入面向最終用戶的售電環(huán)節(jié)。
在特定的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)實(shí)施之前，先對(duì)現(xiàn)行的電價(jià)體系進(jìn)行必要的改善是從現(xiàn)有的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)過渡到競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的必要條件之一。
電監(jiān)會(huì)提出未來電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變將遵循分步推進(jìn)的原則，即，在每一改革階段逐步增加電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和復(fù)雜程度。2004年試點(diǎn)目前已投入試運(yùn)行，其中試點(diǎn)東北區(qū)域電力市場(chǎng)模型可簡(jiǎn)述如下：
從近期、中期到遠(yuǎn)期三個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)單一買者模型向零售競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模型轉(zhuǎn)變。后者是一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)模型，其中省電力公司和最終消費(fèi)者都可以直接從發(fā)電廠或者電力經(jīng)紀(jì)商處購買電力，最終消費(fèi)者將可以直接從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲益。從階段一至階段三的過渡沒有時(shí)間表。
競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)應(yīng)能為電力投資提供市場(chǎng)信號(hào)。政府改革的中期目標(biāo)是在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提高經(jīng)濟(jì)效率。而電力短缺延緩了建立競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)的進(jìn)程。
但沒有電價(jià)改革的支持，發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不可能是真正意義上競(jìng)爭(zhēng)。而中國(guó)目前的電價(jià)機(jī)制是歷史形成的，缺乏透明度和科學(xué)性。
一直以來，電力市場(chǎng)有買方賣方和價(jià)格，但不是實(shí)際意義上的市場(chǎng)，這就是為什么要建立電力市場(chǎng)的原因，而電力市場(chǎng)的關(guān)鍵要素是電價(jià)。
電價(jià)改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是：將電價(jià)分解為發(fā)電價(jià)格(上網(wǎng)電價(jià))、輸配電價(jià)格和終端售電價(jià)格；發(fā)、售電價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，輸配電是壟斷業(yè)務(wù)，價(jià)格仍由政府管制。目前的重點(diǎn)應(yīng)建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制；建立有利于促進(jìn)電網(wǎng)發(fā)展的輸配電價(jià)格形成機(jī)制；實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)；改善終端售電價(jià)格結(jié)構(gòu)；推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)間的雙邊交易。
打破電力投資壟斷
建立電力市場(chǎng)以便在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，就已經(jīng)將發(fā)電定為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這就要求政府在培植一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有大發(fā)電集團(tuán)的同時(shí)，鼓勵(lì)和提倡國(guó)有資本從發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。以引進(jìn)戰(zhàn)略投資者為重點(diǎn)，通過規(guī)范上市、中外合資、相互參股、兼并重組等多種途徑，實(shí)現(xiàn)發(fā)電投資主體多元化。
但大型國(guó)有企業(yè)改革緩慢，影響了國(guó)企改革的深化、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整以及國(guó)企的經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。估計(jì)目前國(guó)有電力占據(jù)國(guó)內(nèi)電力90%左右的份額，外資和民營(yíng)電力大概占10%。國(guó)有電力中，國(guó)資委管理的五大發(fā)電集團(tuán)占35%，地方發(fā)電集團(tuán)占65%左右。
高度集中的國(guó)營(yíng)發(fā)電企業(yè)，擠出了民間力量，還限制了部門效率的改善。如果考慮環(huán)保成本，中國(guó)的平均銷售電價(jià)不比美國(guó)低。一個(gè)問題是，中國(guó)發(fā)電企業(yè)從零售價(jià)中得到的收益比例比美國(guó)同行高，而且燃料費(fèi)用還低，那么為什么中國(guó)電廠回報(bào)率低，甚至大面積虧損？
大量新增電廠建成后可能面臨運(yùn)煤費(fèi)用上漲或缺煤。由于不能充分調(diào)整最終用戶電價(jià)，電力部門無法通過電價(jià)把這部分成本轉(zhuǎn)移出去。2005年初，電力企業(yè)紛紛要求上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)。電力行業(yè)投資幾乎全部為借貸融資，電廠虧損會(huì)給銀行帶來不良貸款。因此，當(dāng)電力供求形勢(shì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)、利潤(rùn)率大幅下滑時(shí)，電力企業(yè)和銀行的壓力都會(huì)非常大。
中長(zhǎng)期來看，中央與地方政府的資金也不足以為大規(guī)模電力投資提供足夠的融資。因此，保證電力持續(xù)發(fā)展，需要民營(yíng)與外商的參與。
政府需要積極有效地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)與外商投資電力，重要的并不只是資金，也不只是先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，而在于營(yíng)造一個(gè)良好的商業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高部門效率。同時(shí)，必須推進(jìn)發(fā)電企業(yè)的私有化，提高民營(yíng)資本與外資在國(guó)內(nèi)電力的份額。而較大的非國(guó)企份額也可以提高電力行業(yè)財(cái)務(wù)紀(jì)律性financial discipline。
電力市場(chǎng)改革的約束
從許多國(guó)家電力市場(chǎng)改革的歷史看，有成功的，也有失敗的，成功的也都經(jīng)歷過挫折。中國(guó)的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，決定了電力市場(chǎng)改革應(yīng)先考慮清楚幾個(gè)重要宏觀問題：
(1)必須最小化改革挫折的影響。目前很難預(yù)測(cè)電力改革將對(duì)電力供給產(chǎn)生什么樣的影響，中國(guó)電力需求增長(zhǎng)快，假如電力市場(chǎng)改革出問題，導(dǎo)致電力短缺，則可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成嚴(yán)重后果。
一個(gè)不容忽視的問題是如何在改革的過渡期繼續(xù)保持對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和適當(dāng)?shù)囊?guī)劃。
(2)必須充分考慮電力市場(chǎng)改革的配套改革。如果沒有電價(jià)改革的支持，發(fā)電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不可能是真正意義上競(jìng)爭(zhēng)，也就不能引導(dǎo)正確的電力投資。
另外，國(guó)企改革也需同時(shí)進(jìn)行。電力行業(yè)國(guó)企高度集中、企業(yè)改革不到位會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)。除此之外，煤價(jià)改革、能源機(jī)構(gòu)改革都直接或間接地影響電力市場(chǎng)改革，沒有相應(yīng)到位的配套改革，電力市場(chǎng)改革本身走不了太遠(yuǎn)。
(3)電力市場(chǎng)改革應(yīng)有利于資源的優(yōu)化配置。大批電源項(xiàng)目將在2005年、2006年建成投產(chǎn)，預(yù)計(jì)到2010年可能達(dá)到8億千瓦。
中國(guó)電力行業(yè)的發(fā)展相比其它國(guó)家比如美國(guó)有兩個(gè)有利因素：一是中國(guó)的大量裝機(jī)處于一個(gè)信息時(shí)代，這給資源的優(yōu)化配置提供了前所未有的技術(shù)條件；二是中國(guó)電力是一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的市場(chǎng)，尤其是能源環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一。不像美國(guó)各州都有能源環(huán)保立法，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不一，市場(chǎng)相對(duì)分裂。
中國(guó)有可能進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，中國(guó)集中的大量裝機(jī)更需要進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。作為資源優(yōu)化配置的重要手段，中國(guó)應(yīng)大力推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)間電量交換和互為備用，摒棄地方保護(hù)的觀念和做法，使資源在盡可能大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。
政府兩難境地
研究表明，能源價(jià)格可以是一種有效的抑制需求增加的工具。中國(guó)低能源價(jià)格是以嚴(yán)重的污染問題及由此而來的健康問題為代價(jià)的。對(duì)政府來說，要維持一個(gè)較低的能源價(jià)格水平是一種挑戰(zhàn)，保持低能源價(jià)格和鼓勵(lì)高效率經(jīng)常是一個(gè)兩難的選擇。
中國(guó)能源資源比較豐富，但需求巨大。由于中國(guó)的人均能源消耗和人均收入都較低，盡管目前需求巨大，仍只是大量耗能的開始。加之資源管理工作滯后，資源破壞和浪費(fèi)嚴(yán)重，導(dǎo)致資源緊張局面日益加劇。能源供給及其環(huán)境影響將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。因此，中國(guó)低能源價(jià)格是不可持續(xù)的，需要提高能源價(jià)格以減輕能源需求增長(zhǎng)和環(huán)保壓力。
用來反映結(jié)構(gòu)變化的GDP中的重工業(yè)份額也是一個(gè)顯著的需求決定因素。如上所述，中國(guó)重化工業(yè)發(fā)展是一個(gè)增長(zhǎng)方式與增長(zhǎng)速度的選擇問題。
中國(guó)的能源問題有多大，環(huán)境問題也有多大。由于人口多和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，中國(guó)的資源短缺和環(huán)境問題會(huì)更加突出。
中國(guó)必須在宏觀上進(jìn)一步對(duì)能源進(jìn)行有效的中長(zhǎng)期規(guī)劃管理，尤其在能源儲(chǔ)量保障、需求預(yù)測(cè)、利用效率、能源利用與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系等方面。
(作者系亞洲開發(fā)銀行主任、能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家)
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