半步策略藍本：深圳行業協會民間化改革

　　本報記者 陳善哲 深圳報道

　　一年前，當葛明被深圳市委主要領導找去談話，并被任命為深圳市行業協會服務署署長的時候，時任市發展計劃局總經濟師的葛明相當意外——從他風聞此事到最終確認，前后不過兩個小時。

　　一年后，當初“沒準備、有信心”的表態言猶在耳，但是葛明顯然已經完全進入了角色。

　　5月25日，面對記者以及長期關注深圳商會改革的專家，葛的表述開明而到位，“政府、企業、非政府機構，構成了完整的市場經濟體系。”“我們關于政府和企業在市場中的作用，已經理解得很清晰，但是關于非政府機構，則是相對薄弱的一環，有待我們的重視。”

　　2004年，深圳行業協會“民間化”的改革大幕開啟。在更高層面的變革遲遲未動的情況下，地方政府正式下文，高調地以“民間化”為旗幟，亮出了實施步驟和時間表。

　　這在國內尚屬首例。而負責具體實施這場“民間化”運動的，正是行業協會服務署。

　　“民間化”三部曲

　　上世紀90年代末以來，民營經濟作為新興勢力，開始在深圳崛起。

　　深圳福田區總商會副秘書長黃東和解釋說，民營企業比國有企業有著更為強烈的“抱團結伙”的沖動，不僅因為需要協會提供諸如信息共享之類的服務，更是因為“小而零散”的民營企業深知“團結就是力量”的道理。

　　當這些民營企業把目光投向已有的協會時，那些由政府機構自上而下組建的行業協會，卻深陷“官辦協會”的束縛。

　　因為倚仗主管單位強勢的政府背景，一些行業協會不但難以真心實意為會員企業服務，甚至“狐假虎威”，借主管單位之權，大行斂財之舉，“二政府”的罵名即由此而來——這流行于中國行業協會的通病，至今在很多地方仍然未見改善。

　　在深圳，很多行業協會并不盡如人意也是不爭的事實。

　　在2001年，深圳市就把行業協會的改革列為重大課題進行調查研究。“政府這兩年主要探索的是，行業協會如何轉型、如何規范、發展，將發揮什么作用，政府又將如何引導？”葛明說，“在政府的行政管理體制改革中，行業協會又將扮演什么角色？”

　　深圳的行業協會改革，很大程度上是作為配套制度，與政府行政管理體制改革、審批制度改革結合進行。

　　2004年6月22日，根據新一輪的行政管理體制改革，作為市政府的直屬機構，行業協會服務署正式掛牌。三天之后，即6月25日，市政協召開“行業協會的規范與發展”專題議政會，行業協會“民間化”改革拉開帷幕。

　　2004年12月24日，起草經半年之久、其間數易其稿的《深圳市行業協會民間化工作實施方案》(下稱《方案》)終于出爐。

　　這份文件是“民間化”的總路線圖，它勾勒了這場聲勢浩大的“民間化”運動的可能圖景，開宗明義地表示將“還原行業協會獨立社團法人地位，重塑政府與社會新型關系”。

　　在《方案》規劃的“民間化”“三步走”中，第一步就是到2004年底，基本實現行業協會組織機構的“民間化”。

　　根據《方案》的定義，所謂組織機構的“民間化”，最關鍵的是人員脫鉤，即要求在行業協會任職的黨政和其他國家機關公職人員，必須辭去所擔任的協會的職務。此外還有主管單位必須要和行業協會辦公場所基本分開，以及兩者的財務分開，行業協會必須獨立建帳。

　　較之內地其他城市，對深圳而言，人員的脫鉤要容易得多。那些從協會辭職的人，只是辭掉一份兼職，并不妨礙他們保有公務員的資格，繼續享有體制內的好處。

　　當時還是有人擔心，深圳還有三分之一的行業協會，副秘書長以上職務由公職人員擔任，人數眾多，利益格局已經形成，如果短時間內一次清理，難免引發動蕩。因此，他們建議暫緩，或以更為平和的方式進行。

　　然而，深圳市政府態度堅決，深圳市委組織部、人事局為此專門發布《關于黨政機關事業單位公職人員不再兼任行業協會職務有關問題的通知》。

　　截至2005年2月份，深圳市共有68家協會，24個黨政機關的122名公職人員和51個事業單位的74名在職人員，辦理了辭職手續，占應脫鉤人員的97%。

　　值得一提的是，在政府和協會之間，還是有為數不多的人選擇了協會，作為典型者，花濤被人們一再提起。

　　2004年發生的“銀商之爭”，也許將成為這座正經歷社會轉型的城市永久的記憶。兩大行業的恩怨糾葛，第一次不是通過政府的強力介入，而是由代表行業利益的兩個協會磋商解決。花濤正是當事者之一——零售商協會的秘書長。

　　根據《方案》，“民間化”的第二步將是在2005年上半年，基本實現運作機制的“民間化”；第三步，則從2005年下半年起，力圖用2～3年時間，基本培育形成一個“民間化”、按市場規則和國際管理運作的行業協會群體。

　　據深圳行業協會署的一份統計，截至2004年底，深圳共有行業協會146家(含聯合會、促進會、同業公會、商會等)，其中20%民間化程度較高，具有較強的行業代表性，協會職能發揮到位，有的已成為知名的“品牌”協會。40%的協會運作比較正常，而其余40%則需要進一步“整合和提高”。

　　“半步策略”的現實版本

　　行業協會“民間化”的路徑，在深圳的改革方案形成過程中，并非唯一的選擇，歷史本來有機會呈現更為激進的面貌。

　　2003年，深圳成立審批體制改革辦公室(下稱“審改辦”)，為了配合即將頒行的《行政許可法》，進行了全新一輪的審批體制改革。審改辦下設四個組，其中之一便是行業協會組，它的最大使命是起草一份《民間商會條例》。

　　這是一份頗具勇氣的法規草案，其諸多內容對我國現有行業協會體制具有顛覆性意義，它不但取消了備受詬病的“二元管理體制”，而且打破了時下各地立法爭論最激烈的“一業一會”的限制，全面引入競爭機制。

　　本報對此率先進行了報道(見本報2004年6月14日《深圳民間商會醞釀重生》)，當時，天則經濟研究所余暉評述此舉為“深圳一小步，歷史一大步”。

　　但從此后深圳的改革舉措來看，這一小步，深圳并沒有全部邁出，充其量只是邁出了“半步”。

　　“中國的改革通常是一種漸進式改革。”葛明如此解釋。

　　無可否認，在上位法(即《社團管理條例》)尚未修正、中央層面對行業協會改革方向的態度不明的情況下，究竟是“一步”更為可取，還是“半步”更為穩妥，確實頗費思量。

　　在剛結束的深圳第四次黨代會上，深圳市委書記李鴻忠提出，在改革中應遵循“半步策略”，“積小勝為大勝”。

　　顯然，設立行業協會服務署，逐步實施行業協會的“民間化”，正是運用“半步策略”的藍本。

　　根據相關的制度設計，深圳在國內率先確立了一種被稱為“新二元模式”的管理體制。

　　眾所周知，我國行業協會存在的種種弊端，與業務主管單位的干預息息相關。由于人、財、物均受制于業務主管單位，行政部門得以介入協會的內部事務，限制了協會的自主性和生命力。

　　在深圳，原先的行業協會歸口于31個業務主管單位，在改革之后，將把這些行業協會統一歸口到行業協會署旗下。自此以后，行業協會署將是深圳市一級行業協會唯一的主管單位。凡是新設立的行業協會，都必須向行業協會署提出申請，經行業協會署出具審核意見后，方能到民政機關申請登記。

　　葛明說，這是一種管理體制的重大調整。根據已通過市政府常務會議、即將出臺的《深圳市行業協會暫行辦法》的制度安排，行業協會署、民政社團登記機關和政府職能部門(即原主管單位)之間的關系，將重新廓清。

　　根據《暫行辦法》，政府職能部門將被定位于“在其職權范圍內，對相關行業協會依法行使職能，進行市場培育、指導和服務。”

　　而即使是行業協會署，其職能也只是對行業協會行使行業協會設立、變更審核及監督管理等職能(法律、法規另有規定的除外)。

　　葛明說，行業協會署不會對協會的內部事務進行干預，協會應當根據《章程》自主運作。會長的選舉、秘書長的聘用采用事后備案制，均不需事前報市行業協會署審查。

　　如今，經常會有協會找上門，要求舉辦活動時掛行業協會服務署的名，但是他們通常會被拒絕，“我們應該站在幕后，就是要把你們推到臺前。”

　　黃東和說，和我國行業協會市場化程度較高的其他地區，如上海、溫州等城市相比，深圳的“新二元管理模式”是最為接近眾多學者理想當中的“一元管理體制”，行業協會與政府職能部門的“臍帶”在深圳將被徹底斬斷。

　　葛明表示，采取目前這種漸進的改革模式，契合深圳關于政府職能轉移的思路，正是“成熟一個，轉移一個”。

　　葛明并不否認《商會條例草案》確立的模式，是未來深圳市行業協會改革最終的一個方向。

　　“實管”到“虛管”

　　據記者了解，行業協會服務署成立之初，很多行業協會曾心存疑慮——深圳會不會走向“三元管理”模式，在業務主管部門和民政登記機關之外，平添一個“婆婆”？

　　“令人欣慰的是，實際情況并非如此，深圳的模式是由‘實管’過渡到‘虛管’。”黃東和說。

　　但是仍有人擔心，將主管單位由31個部門集中到行業協會服務署一家，客觀上是否會造成設立行業協會難度的增加？一個簡單的道理，如果一些企業提出建立行業協會的申請，在尋找主管單位時，在某個部門碰壁之后至少還有其他部門可選。現在的情況是，除行業協會署之外，別無二選。

　　自行業協會署成立之后，深圳市一級行業協會由130多家增加到150余家，增量部分都是企業由下而上地發起設立。

　　葛明解釋說，現在國家法律對設立行業協會申請的審查程序、審查標準都不甚明確，主管部門自由裁量的空間較大，但行業協會服務署將會努力提高審查的透明度。

　　據介紹，目前行業協會署正在起草制定《行業協會設立指引目錄》，盡量歸納出協會的成立條件，并對需要重點發展的領域加以引導。

　　此外，對于“一業一會”的原則，行業協會署并沒有根本松動。

　　在行業協會署的網站上，列明了行業協會籌備申請的條件，其中明確表示深圳市范圍內“實行一業一會，不能重復設立相同的行業協會”。但我們注意到，在即將頒布的《暫行辦法》，明確提法是“原則上實行一業一會”，已經有了一些彈性。

　　關于“一業一會”的爭論，曾在《廣東省行業協會條例》立法過程中引起爭議，在工商聯系統的民間商會的努力下，草案稿不得不作出妥協。

　　“如果不引入競爭機制，那些占著位置的協會不會主動改革，更關鍵的是，新的協會也無法成立。”黃東和說。

　　葛明承認，確實有一些“死而不僵”的協會，惟一的辦法是把它逼死。因此，在具體把握“一業一會”原則時，將會有較大彈性。

　　目前，行業協會署同時在研究建立《行業協會綜合評價考評辦法》，將對行業協會實行ABDC的分類指導，對于連續兩年被評為D類的行業協會，或者已經名存實亡的協會將會提請民政部門依法予以注銷，從而建立行業協會的退出機制。

　　葛明說，行業協會署現在做的很多事情，在國內都沒有現成的經驗可借鑒，而且學術界的知識儲備也不是很充分。他現在感到最迫切的，就是希望加強這方面的基礎性、理論性研究，同時通過改革創新的實踐加以充實和完善。