地方分割讓企業(yè)難成氣候 WTO約束與煙草業(yè)改革

　　《瞭望東方周刊》記者 郭高中 /北京報道

　　煙草商業(yè)最為嚴(yán)重的問題是市場分割、地方保護

　　從事煙草民營化研究的周陽敏博士一針見血地指出:煙草的“國家專賣”，常常變成了“省市專賣”、“區(qū)縣專賣”,最后，在一些地區(qū)變成了在專賣壟斷組織中處于權(quán)力結(jié)合點 的個人所獨占的“私人專賣”。

　　而事實上，作為國家層面的改革努力一直沒有停止。

　　地方分割讓煙草企業(yè)難成氣候

　　煙草工業(yè)內(nèi)曾經(jīng)有個說法:把煙草企業(yè)做到30萬箱容易，60萬箱則很難。據(jù)《瞭望東方周刊》調(diào)查了解，“難”在地方封鎖，地方封鎖是企業(yè)做大做強的瓶頸。

　　長期以來，煙草專賣系統(tǒng)都是“二合一”甚至“三合一”的體制，煙廠、煙草專賣局和煙草公司三位一體，掌握著本地市場的生殺大權(quán)。另外煙草一直是各地方政府的財稅大戶，受利益驅(qū)動，地方政府盡可能地拒絕外煙進入，實行地方保護。

　　從2002年的統(tǒng)計數(shù)字可見：國煙單一品牌銷量第一的“白沙”為85.4萬箱，第二“紅河”為82萬箱，第三“紅梅”為60萬箱。與此對比，世界前三位的菲莫、英美煙草、日本煙草年銷量都在千萬箱以上，“萬寶路”的銷量也在900萬箱以上。

　　煙草的品牌集中度太低已經(jīng)成為中國加入WTO后與外國煙草抗衡的最大軟肋。

　　數(shù)據(jù)表明，到2002年底，中國有煙企123家(包括3家合資企業(yè))，其中產(chǎn)量在10萬箱以下的有36家，10萬到30萬箱的35家，30萬到60萬箱以上的共52家。10萬箱以下小煙廠占到1/4強。

　　有關(guān)部門對106家煙廠進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，銷售利潤率低于5%的達67家，其中36家銷售利潤率表現(xiàn)為負數(shù)。一類品牌不到10%，大小企業(yè)、優(yōu)劣品牌夾雜在一起，難成氣候。

　　統(tǒng)一市場的努力

　　在這種情形下，從2002年起國家煙草專賣局就開始醞釀“大市場、大品牌、大企業(yè)”的遠景目標(biāo):中國煙草總公司成立一個巨大的國企，中煙工業(yè)集團，統(tǒng)一管理整個煙草行業(yè)的國有資產(chǎn)，總公司下設(shè)不同職能的幾大集團公司，負責(zé)卷煙生產(chǎn)、銷售、煙葉、進出口等業(yè)務(wù)。

　　根據(jù)公開的報道，改革的具體推進路線是:先下后上，先易后難。各省先成立工業(yè)集團公司，負責(zé)本省卷煙的兼并重組，先在省內(nèi)做大做強。

　　按照計劃，從2003年起，產(chǎn)量在10萬箱以下的小廠被強制性關(guān)閉，2004年，產(chǎn)量在20萬箱以下的小廠被強制關(guān)閉。待省內(nèi)重組完成后再搭建全國范圍內(nèi)的兼并重組。改革的目標(biāo)確定為，建立一個平等競爭的全國統(tǒng)一、分級管理的卷煙銷售網(wǎng)絡(luò)體系。

　　國家煙草專賣局局長姜成康提出煙草業(yè)改革要從工商管理分開做起。

　　所謂工商分離，就是在中國現(xiàn)行的煙草專賣體制下，各省煙草公司不再一兼三職，既管專賣，又負責(zé)銷售，還負責(zé)煙廠生產(chǎn)。改革后，煙草公司不再對煙廠負責(zé)，煙廠則根據(jù)市場需求自行決定產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。

　　省煙草專賣局不再對本省的煙廠生產(chǎn)負責(zé)，一定程度上打破二者之間的利益共同體，促進各省省內(nèi)市場對省外開放。

　　《瞭望東方周刊》在采訪中獲知，截至2004年年底，全國煙草工業(yè)企業(yè)經(jīng)過聯(lián)合重組后，煙草企業(yè)已經(jīng)由2004年的123家減少到57家。品牌整合效果也比較明顯，由原來的上千種銳減到423個;其中國家評比的100個名優(yōu)牌號卷煙生產(chǎn)已經(jīng)占全部卷煙生產(chǎn)的73.9%。

　　沖破財稅體制的羈絆

　　國家煙草專賣局在推動工商分離的同時，也在商業(yè)管理上實施一定的改革。

　　從2003年起，流通領(lǐng)域開始加強信息化建設(shè)。國家局要求網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在今年全部完成。針對企業(yè)運營成本高，市場主體多而亂的現(xiàn)狀，國家煙草專賣局最近提出加快流通方式的調(diào)整，由傳統(tǒng)商業(yè)向現(xiàn)代流通轉(zhuǎn)變。

　　但是周陽敏認為,這些改革都是在不根本改變煙草專賣體制的前提下,對生產(chǎn)、營銷進行局部的調(diào)整。他認為市場分割的根本在于現(xiàn)行的財稅制度,有限改革難破壟斷。

　　1994年實行分稅制以后，煙草的稅種大致分為中央稅和地方稅兩類:地方稅名目有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、城建稅、營業(yè)稅以及教育附加等。中央稅包括消費稅、所得稅和增值稅，其中后邊兩個稅種現(xiàn)在為中央和地方共享。

　　1994年分稅制改革后，中央財政通過稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付三大塊構(gòu)成對地方財政的補助支出。就煙草稅來說，以1993年收支基數(shù)作為考核，完成的才能保證中央給予地方的財政轉(zhuǎn)移支付，而新增的轉(zhuǎn)移支付則依據(jù)當(dāng)年地方消費稅與增值稅的增長而定。

　　對改革的具體操作方式持有不同意見的專家認為,卷煙消費稅是在哪里生產(chǎn)就在哪里繳納，地方政府肯定不希望外地卷煙進入本地市場。煙草消費稅大約占到了煙草全部稅收的三分之二，更成為地方政府爭奪的目標(biāo)。卷煙工業(yè)高額的稅收對地方財政作出的巨大貢獻，必然導(dǎo)致地方保護。

　　“工商分離改革并沒有觸動煙草專賣局對各地市場的獨占局面。如果誰要想抵制哪個省的哪個企業(yè)，仍是輕而易舉。 ”

　　WTO約束下的煙草業(yè)改革方向

　　從1991年6月七屆全國人大常委會以立法的形式確立煙草專賣制度以來,專賣體制為增加國家財政收入做出了巨大貢獻,整個行業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為一個擁有5000億資產(chǎn)、每年上繳1400億稅收的龐大產(chǎn)業(yè)。

　　但是由于政企不分產(chǎn)生的積弊也日益沉重。曾幾何時，反對壟斷、取消專賣的呼聲一浪高過一浪。

　　煙草行業(yè)直到今天仍然保持著政企合一的體制，政府目標(biāo)與企業(yè)化運作之間的矛盾愈發(fā)尖銳，單純依靠政府的行政行為已經(jīng)很難解決市場經(jīng)濟下面臨的諸多問題。煙草業(yè)管理體制來自內(nèi)外的沖擊與壓力日益增大。

　　WTO談判中，雖然暫時保住了專賣的體制，但WTO規(guī)則的前提是將企業(yè)作為經(jīng)濟貿(mào)易主體而不受行政干預(yù)，煙草政企合一的體制肯定要變。尤其是今年2月27日，世界首個反吸煙公約《煙草控制框架公約》正式生效。作為該公約的簽約國，中國將在全國人大審批后實施這一條約。

　　國家煙草專賣局煙草經(jīng)濟研究所的王玉麟研究員說，按照公約的各項條款，中國的煙草價格、煙草廣告和煙草包裝面臨重大變革。

　　他認為，加入公約就意味著中國政府在法律上明確承認煙草的嚴(yán)重危害，特別是承認煙草業(yè)在經(jīng)濟上的破壞性效果，這和中國一直以來對煙草在經(jīng)濟方面的看法有很大不同。

　　他指出,在公約的要求下,政府將由既是煙草業(yè)的所有者又是煙草業(yè)的管制者的雙重角色逐步變?yōu)閱我坏臒煵輼I(yè)的管制者。

　　業(yè)內(nèi)人士呼吁政府打破現(xiàn)行的各級煙草公司和煙草專賣局“一套人馬，兩塊牌子”的體制，建立和完善真正的煙草行業(yè)非官方組織，逐步取代目前煙草專賣機構(gòu)的部分職能，實現(xiàn)政企分開，使煙草企業(yè)之間充分開展市場競爭。