農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)“逆向調(diào)控”探源

　　2004年大量削減玉米出口，增加棉花進口，不僅沒有熨平國內(nèi)市場波動，反而加劇糧棉價格下跌，凸現(xiàn)中國農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控存在制度缺陷。

　　□ 常紅曉/文

　　4月初，正是東北玉米購銷的旺季，可吉林省玉米收購卻有點冷清。盡管吉林玉米去年 12月就下跌到前年同期水平，但購銷企業(yè)仍“按兵不動”，等待觀望。與此同時，在小麥大省——河南，小麥價格則全面下跌。在很多農(nóng)民眼里，新一輪“賣糧難”似又卷土重來。

　　盡管市場行情看跌，進口小麥仍蜂擁而至。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，2005年前兩個月，中國進口小麥124萬噸，比去年同期增加774.7%；同時，出口玉米61萬噸，同比減少41%。業(yè)內(nèi)專家指出，這只是去年糧食進出口調(diào)控政策的延續(xù)。

　　國內(nèi)糧價下跌，進口卻不斷增加，業(yè)內(nèi)人士稱有些“看不懂”。更有學(xué)者指出，中國農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控存在制度缺陷。2004年大量削減玉米出口，增加棉花進口，不僅沒有熨平國內(nèi)市場波動，反而加劇了糧棉價格下跌。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員崔曉黎對《財經(jīng)》說：“如果不及時改變此種逆向操作，‘谷賤傷農(nóng)’再次出現(xiàn)并非危言聳聽。”

　　“逆向調(diào)控”

　　在中國，糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品一向被看做“重要戰(zhàn)略物資”，其進出口受國內(nèi)政策影響甚大。2003年10月的糧價上漲，又一次繃緊了中國“糧食安全”的神經(jīng)。2004年初，由于決策者擔(dān)心“糧食短缺”，中國的糧食進出口形勢發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎。

　　其具體的表現(xiàn)是：玉米出口急劇下降，小麥和棉花進口成倍增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部資料， 2004年小麥進口比2003年增長15.2倍，玉米出口則下降85.8%。與此同時，棉花進口達到創(chuàng)記錄的198.4萬噸，是2003年的2.1倍。

　　2001年-2003年，中國糧食連續(xù)三年都是凈出口。到了2004年，由于進出口逆轉(zhuǎn)，中國成為糧食凈進口國，中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易首次出現(xiàn)逆差。

　　同時，由于減免農(nóng)業(yè)稅和糧食直補，糧食增產(chǎn)9%，棉花增產(chǎn)30%。國內(nèi)豐收和進口劇增相互作用，糧棉價格應(yīng)聲下跌。

　　盡管從長遠看，中國仍需擴大糧棉進口，但學(xué)者一致認(rèn)為，像2004年這樣的限制出口和刺激進口是調(diào)控失誤。農(nóng)業(yè)部貿(mào)易辦公室主任馬有祥認(rèn)為：“去年的進出口調(diào)控有點小題大做。限制玉米出口，大量進口小麥和棉花，壓低了國內(nèi)價格，抵消了中央惠農(nóng)政策的效果。”

　　據(jù)馬有祥分析，正是因為有關(guān)部門過高估計了國內(nèi)供求的缺口，才出現(xiàn)糧棉進出口的“逆向調(diào)控”。亦有多位業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，中國政府對農(nóng)產(chǎn)品供求的調(diào)控，至今仍沒有擺脫“少了多，多了少”的歷史怪圈——糧食少了，就千方百計刺激糧食生產(chǎn)，增加糧食進口，糧食很快供過于求，造成糧價下跌；隨后就刺激和鼓勵出口，號召農(nóng)民搞種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，糧食播種面積隨之減少，糧價再次出現(xiàn)上漲；于是有關(guān)部門又馬上挺出“糧食安全”的大旗，開始新一輪循環(huán)。

　　“逆向調(diào)控”造成的局面非常尷尬。例如，2003年年底，糧價稍有上漲，有關(guān)部門和專家就警示“中國糧食短缺的拐點可能提前到來”，此后政府千方百計增加糧食產(chǎn)量，同時大幅削減出口，增加糧棉進口。中國2004年棉花進口的配額是89.4萬噸，實際進口高達198萬噸，超過配額數(shù)量一倍多。到2004年秋季，棉花已跌破成本價，棉農(nóng)賠得連成本都收不回來，承擔(dān)調(diào)控市場重任的中國儲備棉管理總公司則由于高價進口棉花，曝出6億元巨虧。

　　所謂農(nóng)產(chǎn)品進口配額，就是對農(nóng)產(chǎn)品進口實行數(shù)量限制，配額內(nèi)進口實行低關(guān)稅，配額外實行高關(guān)稅。如糧食和棉花進口的配額內(nèi)關(guān)稅是1%；棉花的配額外關(guān)稅高達40%，2004年谷物的配額外關(guān)稅是65%。

　　蹊蹺的是，去年進口棉花198萬噸，大大超過89.4萬噸的配額，而且配額外關(guān)稅由40%降至1%，與配額內(nèi)相同。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任柯炳生認(rèn)為，這表明中國“主動擴大了進口配額”，是對棉花供求形勢“判斷不當(dāng)，進口決策失誤”。盡管棉花進口是企業(yè)自主經(jīng)營行為，但是配額發(fā)放和配額外關(guān)稅降低確是政府作出的決定，有關(guān)決策部門也難免“計劃趕不上變化”之譏。

　　專家預(yù)計，由于進口調(diào)控失當(dāng)，超量進口打壓國內(nèi)棉價，今年的棉花播種面積肯定明顯下降，產(chǎn)量也勢必降低。

　　決策失誤環(huán)節(jié)

　　需要反思的是，這種“逆向調(diào)控”在決策機制上存在什么問題？

　　中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策主要分進口和出口兩方面。在進口方面，對大宗農(nóng)產(chǎn)品，如糧食(小麥、玉米、大米)、棉花等實行關(guān)稅配額管理，對大豆、園藝產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等則實行單一關(guān)稅管理。如大豆的單一關(guān)稅為3%，無論進口多少均如此。

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)人士介紹，入世前，中國對糧棉油等十幾個大宗農(nóng)產(chǎn)品實行配額管理。其一般程序是：國家計委預(yù)測當(dāng)年要進口多少農(nóng)產(chǎn)品，然后向國務(wù)院打報告；國務(wù)院研究確定，再把配額發(fā)放到企業(yè)，這個過程是“不透明的”。入世后，配額農(nóng)產(chǎn)品的配額發(fā)放和執(zhí)行必須公開和透明，配額農(nóng)產(chǎn)品進口的關(guān)稅一經(jīng)確定，不能隨意改變。為確保配額的執(zhí)行，國營企業(yè)分得的進口配額不能超過一定的比例。比如，小麥的國營貿(mào)易比例最高是90%，棉花是33%。

　　這就是說，目前中糧糧油進出口公司(下稱中糧公司)作為專營小麥進口的國有企業(yè)，其分得的小麥進口配額最高不能超過配額總量的90%。而且，企業(yè)的配額如果當(dāng)年沒有用完，應(yīng)該交回并重新分配給其他企業(yè)。

　　入世后到2003年9月前，中國的大宗農(nóng)產(chǎn)品進口配額由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)分配。每年10月，發(fā)改委公布下一年的糧棉進口配額數(shù)量，接受企業(yè)申請。企業(yè)只要通過發(fā)改委的審核批準(zhǔn)，就可獲得相應(yīng)的進口配額并組織進口。

　　去年中國小麥進口723萬噸，同比增長15.2倍。據(jù)記者了解，當(dāng)前國內(nèi)進口小麥的90%都是由中糧公司壟斷經(jīng)營，其他民營企業(yè)只能獲得10%的進口配額。鄭州糧食批發(fā)市場研究預(yù)測部經(jīng)理劉正敏告訴記者，由于2004年3月國內(nèi)小麥價格上漲過快，國家對委托中糧公司代理進口的小麥免收13%的增值稅，小麥進口成本大大降低，大大激勵了進口商的積極性。

　　中糧公司小麥部經(jīng)理馬立均則認(rèn)為，他們是執(zhí)行國家的宏觀調(diào)控政策。中糧公司去年進口的小麥中，95%以上都是接受國家的委托代理進口，進口小麥又大部分用作國家儲備。

　　在糧棉出口方面，則仍然實行國營進出口企業(yè)為主的國家計劃管制。國家根據(jù)當(dāng)年國內(nèi)的生產(chǎn)情況和供求關(guān)系下達相關(guān)品種的出口計劃，由國家核準(zhǔn)的國營公司對外簽約。具體主管部門是發(fā)改委。

　　當(dāng)前，中糧公司實際上壟斷了小麥、水稻的出口權(quán)。據(jù)中糧公司稱，“1998年-2003年中糧公司累計出口大米占全國大米出口量的98%，成為中國大米出口的主渠道和惟一窗口”。

　　而玉米出口，國家核準(zhǔn)對外簽約的國營公司只有吉糧集團和中糧公司，這兩個公司每年出口玉米約占全國玉米出口總量的50%。其他國內(nèi)公司要出口玉米，必須與它們簽訂代理出口協(xié)議，并支付一定的出口代理費。

　　中國對玉米等糧食出口也有一定的配額限制。在國家認(rèn)為需要限制出口時，就會減少出口配額數(shù)量。2004年的玉米出口調(diào)控正是如此。

　　據(jù)中糧公司玉米部有關(guān)人士介紹，如果出口企業(yè)申請不到出口配額，就無法組織出口。去年發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司只發(fā)放了440萬噸玉米出口配額，實際出口只有232萬噸。今年第一批玉米出口配額是300萬噸，中糧拿到的配額只有30萬噸。

　　鄭州糧食批發(fā)市場研究預(yù)測部經(jīng)理劉正敏也告訴記者：“2004年國家降低了玉米出口支持力度，減少了玉米出口配額數(shù)量，導(dǎo)致玉米出口銳減。” 而去年小麥、水稻出口的減少，也與這種出口計劃控制有關(guān)。

　　有關(guān)專家透露，去年的糧棉進出口調(diào)控，很大程度上是發(fā)改委主導(dǎo)，商務(wù)部的發(fā)言權(quán)并不大。農(nóng)業(yè)部則主要負(fù)責(zé)糧食生產(chǎn)，也無權(quán)決定進出口數(shù)量。發(fā)改委作為宏觀調(diào)控部門，同時負(fù)責(zé)國內(nèi)糧食和棉花的總量平衡和調(diào)控。ஸஸஸஸ

　　但發(fā)改委經(jīng)貿(mào)流通司一位官員告訴《財經(jīng)》：“糧食的進出口政策是國家宏觀調(diào)控的一種手段，應(yīng)為糧食安全服務(wù)。進出口政策是國務(wù)院決定，我們只是負(fù)責(zé)執(zhí)行。進出口政策中有些具體操作細節(jié)是不能公開的。”

　　知情人士介紹，糧食和棉花進出口的決策過程，很可能是國家糧食局提供糧食市場供求信息，國家發(fā)改委提出調(diào)控建議，最后由國務(wù)院決定具體調(diào)控政策。有關(guān)部門提供的基礎(chǔ)信息是否準(zhǔn)確、全面，政策建議是否符合實際，將直接影響國家宏觀政策的準(zhǔn)確度和靈活性。

　　改進之道

　　目前，中國的糧價仍維持在相對高價位，并未跌到2003年10月前的水平。盡管如此，去年在玉米出口和棉花進口上出現(xiàn)的“調(diào)控失誤”仍可視為一個警告：中國必須改變目前進出口管理上的“部門分割、行業(yè)壟斷”的管理體制，同時要著眼長遠，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策及早作出制度安排，建立科學(xué)的農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)調(diào)控體系，實現(xiàn)中國農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡。

　　對于“逆向調(diào)控”的制度原因，專家分析指出，這與中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易管理體制落后有關(guān)。著名農(nóng)業(yè)政策專家、中國農(nóng)大教授安希亻及指出：“中國的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政出多門，條塊分割。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歸農(nóng)業(yè)部，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易歸發(fā)改委和商務(wù)部管理；即使有明文規(guī)定職責(zé)劃分，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動總是連貫的，生產(chǎn)與加工分離，貿(mào)易與生產(chǎn)分離，進口與出口分離，協(xié)調(diào)費時費力，往往貽誤商機，帶來損失。”他認(rèn)為，這種在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的行政管理結(jié)構(gòu)，很難適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，也不利于在WTO時代提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

　　農(nóng)產(chǎn)品進口配額分配呈現(xiàn)部門分割格局即為例證。2003年9月以前，管理農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額只有發(fā)改委一家。商務(wù)部成立后，關(guān)稅配額管理則一分為二。發(fā)改委負(fù)責(zé)糧棉進口配額管理，商務(wù)部負(fù)責(zé)油脂油料、糖料、羊毛等進口配額。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院藍海濤博士就此指出：“現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度可能是體制轉(zhuǎn)軌階段部門之間利益相互妥協(xié)的結(jié)果，具有典型的過渡型特征。兩個部門雙重管理，企業(yè)申請農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額要區(qū)別不同的農(nóng)產(chǎn)品，分別走原計委和經(jīng)貿(mào)部門兩條線。兩大部門在受理農(nóng)產(chǎn)品配額申請時，要在不同層次的委托機構(gòu)和授權(quán)機構(gòu)之間互相抄報信息、協(xié)調(diào)工作，效率很低。”

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員崔曉黎認(rèn)為，目前國家糧食局管糧食流通，但它缺乏糧食生產(chǎn)的信息和進出口信息；農(nóng)業(yè)部管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻未盡掌握流通信息和貿(mào)易信息；糧棉進出口調(diào)控由發(fā)改委負(fù)責(zé)，其他農(nóng)作物由商務(wù)部負(fù)責(zé)，他們又不熟悉生產(chǎn)信息。要制定適度的進出口調(diào)控政策，必須兼顧農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工和流通，同時要統(tǒng)籌國際市場和國內(nèi)市場供求形勢，才不至于綜合判斷出錯。

　　學(xué)者指出，隨著中國經(jīng)濟日漸開放，由于國內(nèi)外市場需求的聯(lián)動性和復(fù)雜性，單純依靠經(jīng)驗預(yù)測而設(shè)立的進出口計劃控制目標(biāo)，已經(jīng)很難適應(yīng)WTO的要求。由于我國的調(diào)查手段落后，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能很好反映市場供求的真實情況，預(yù)測往往偏差較大，設(shè)立的進出口計劃控制目標(biāo)也容易走樣。

　　例如，2003年政府有關(guān)部門設(shè)立的大豆進口計劃控制目標(biāo)為1200萬噸-1300萬噸，但后來卻被迫一再調(diào)高進口控制目標(biāo)，他們預(yù)期的大豆收獲季節(jié)價格大跌現(xiàn)象并未發(fā)生。去年的棉花預(yù)測是需求大增、缺口很大，事實證明也不準(zhǔn)確。

　　業(yè)內(nèi)專家指出，當(dāng)務(wù)之急是建立統(tǒng)一、高效的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易管理體制。如果時機成熟，可在近兩年將糧食、棉花的關(guān)稅配額管理全部劃轉(zhuǎn)商務(wù)部門；如果時機不夠成熟，可先劃轉(zhuǎn)棉花，待運行平穩(wěn)、積累經(jīng)驗后，再劃轉(zhuǎn)糧食。劃轉(zhuǎn)后，發(fā)改委集中于糧棉總量的宏觀調(diào)控，不再負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品進出口具體操作。假如管理體制能夠理順，則應(yīng)相應(yīng)建立宏觀調(diào)控部門與農(nóng)產(chǎn)品進出口管理部門間的高效互動機制。宏觀調(diào)控部門根據(jù)價格、供求、儲備等情況發(fā)出調(diào)控指令，協(xié)調(diào)商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢、海關(guān)等農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)部門的行動，實現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品進口的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

　　專家們認(rèn)為，在構(gòu)建科學(xué)管理機制的同時，需要同步完成的工作是盡量降低國營貿(mào)易的壟斷程度，淡化大宗農(nóng)產(chǎn)品進出口中“戰(zhàn)略物資必須由國有企業(yè)壟斷”的觀念。同時，要避免一些國有企業(yè)形成的既得利益集團借“戰(zhàn)略物資”概念，行貿(mào)易壟斷之實。