國(guó)家環(huán)保總局環(huán)評(píng)三處新使命 規(guī)劃環(huán)評(píng)是重點(diǎn)

　　北京報(bào)道

　　繼年初叫停30個(gè)電廠項(xiàng)目的“環(huán)保風(fēng)暴”后，今年國(guó)家環(huán)保總局環(huán)境評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)將從項(xiàng)目環(huán)評(píng)轉(zhuǎn)向規(guī)劃環(huán)評(píng)。

　　國(guó)家環(huán)保總局環(huán)評(píng)司司長(zhǎng)祝興祥在今年兩會(huì)期間就曾透露，“今年環(huán)評(píng)的重點(diǎn)是規(guī)劃 環(huán)評(píng)，尤其是區(qū)域和流域的規(guī)劃環(huán)評(píng)。”

　　與此相對(duì)應(yīng)的是，3月21日，國(guó)家環(huán)保總局在環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理司下屬的一個(gè)新機(jī)構(gòu)——環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理三處�熛潞�(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)三處”��?wèi)?yīng)運(yùn)而生。

　　4月6日，該處的李天威博士在接受本報(bào)專訪時(shí)透露，“我們將對(duì)《環(huán)評(píng)法》�煛吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》�犞幸�(guī)定的土地、區(qū)域、海域、流域開發(fā)建設(shè)等的規(guī)劃，以及一些專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”

　　記者還了解到，環(huán)評(píng)三處的設(shè)立與中國(guó)即將進(jìn)入“十一五”時(shí)期的背景也緊密相關(guān)。今年是中國(guó)“十五”計(jì)劃的最后一年，中央和地方的許多部門都在進(jìn)行“十一五”規(guī)劃的編制，這其中就包括了很多專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。

　　環(huán)評(píng)要進(jìn)入綜合決策

　　相對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響更為巨大和持久。要在源頭上消除環(huán)境隱患，環(huán)境專家認(rèn)為“規(guī)劃環(huán)評(píng)”是一劑解藥。

　　著名環(huán)境問題研究專家、清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心的李楯教授說(shuō)，“現(xiàn)在的環(huán)評(píng)只做單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，許多環(huán)境問題是沒有辦法解決的，往往在規(guī)劃中就埋下了‘禍根’。”國(guó)家環(huán)保總局潘岳副局長(zhǎng)也強(qiáng)調(diào)說(shuō)，開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，“就是從源頭預(yù)防生態(tài)問題的戰(zhàn)略舉措”。

　　“環(huán)保總局成立這個(gè)處，就是要加大力度，推進(jìn)環(huán)評(píng)進(jìn)入綜合決策中。把以前忽視的環(huán)境因素融入決策的過(guò)程和結(jié)果中。”李天威說(shuō)。

　　從環(huán)評(píng)三處今年的工作日程上，記者看到，三處今年要制定出規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)法則，來(lái)具體指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)該怎樣進(jìn)行。《技術(shù)導(dǎo)則》的制定初步定在城市整體規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、煤炭礦區(qū)開采規(guī)劃、油氣開采整體規(guī)劃、流域水利水電開發(fā)規(guī)劃等幾個(gè)領(lǐng)域。

　　據(jù)了解，三處將來(lái)的職能還會(huì)從規(guī)劃向外拓展，將涉及到宏觀領(lǐng)域，如國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和生產(chǎn)力要素配置等方面的重大發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的試點(diǎn)和研究。

　　不過(guò)，規(guī)劃環(huán)評(píng)的真正實(shí)施還需要一些經(jīng)驗(yàn)性的試點(diǎn)。雖然規(guī)劃環(huán)評(píng)在中國(guó)還沒有大規(guī)模開展，但上海化工園區(qū)、浙江臺(tái)州醫(yī)藥化工原料區(qū)、安徽蕪湖國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)開發(fā)過(guò)程中都做過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，這些嘗試可以說(shuō)是中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的雛形。

　　據(jù)透露，今年的試點(diǎn)將在流域規(guī)劃方面首先進(jìn)行。

　　瀾滄江、怒江、雅礱江流域水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)正在落實(shí)。專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)也在籌措中，包括國(guó)家十三個(gè)煤炭基地、礦區(qū)，現(xiàn)初步定了寧夏的寧東煤炭化工基地(也叫寧東能源基地)和成都石化基地的規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作，此外還要推動(dòng)油氣田開采總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)試點(diǎn)。

　　在地方，環(huán)評(píng)三處準(zhǔn)備抓兩個(gè)試點(diǎn)——上海和遼寧。對(duì)于這個(gè)選擇，李天威解釋說(shuō)，在國(guó)家振興東北老工業(yè)基地的政策下，遼寧的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變化很快，今年出臺(tái)的“十一五”規(guī)劃中，也將會(huì)涉及到老工業(yè)基地的政策和規(guī)劃。所以，這個(gè)試點(diǎn)對(duì)推動(dòng)地方規(guī)劃環(huán)評(píng)可以積累經(jīng)驗(yàn)。

　　而在他眼里，上海已經(jīng)積累的經(jīng)驗(yàn)也至為寶貴，可以成為實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)的一種有益探索。

　　上海經(jīng)驗(yàn)

　　在地方政府中，上海實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)的力度最大。

　　“從目前掌握的情況看，《環(huán)評(píng)法》實(shí)施后，各地方環(huán)保部門都在大力推動(dòng)。上海是落實(shí)得比較好的地方，專門出臺(tái)了一套法規(guī)推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)。” 祝興祥說(shuō)。

　　去年5月，《上海市實(shí)施＜中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法＞辦法》(下簡(jiǎn)稱《上海辦法》)出臺(tái)，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)方面做了相對(duì)比較完善的規(guī)定。該辦法在第二章“規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”中，詳細(xì)規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)如何在上海實(shí)施，實(shí)施主體是什么；規(guī)劃環(huán)評(píng)組織編制主體和文件如何組織審查；規(guī)劃環(huán)評(píng)和審查意見在審批中的作用；具體編制機(jī)構(gòu)怎樣確定；編制規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的要求；如何落實(shí)到?jīng)Q策中；規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)于規(guī)劃的制約等等。

　　“這些都規(guī)定了《環(huán)評(píng)法》中沒有涉及到的具體細(xì)節(jié)。對(duì)于我們指導(dǎo)地方工作也有一定的借鑒意義。” 李天威說(shuō)。

　　在接受記者電話采訪時(shí)，上海市環(huán)保局監(jiān)督管理處查女士認(rèn)為，《上海辦法》結(jié)合上海實(shí)際，更加“突出和明確了環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面的相關(guān)責(zé)任，即規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的審查主體是各級(jí)環(huán)保部門，從法律的角度再次細(xì)化了環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評(píng)中的職責(zé)。”

　　她介紹，上海對(duì)正在進(jìn)行的“金山三島”、“嘉定新城”、“上海灘涂開發(fā)與保護(hù)”等規(guī)劃中，已經(jīng)按照《上海辦法》進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評(píng)。

　　《上海辦法》規(guī)定環(huán)保部門作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的主體地位，同時(shí)也制定了相應(yīng)的失責(zé)懲罰。懲罰細(xì)則包括：規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，環(huán)保部門在審查或?qū)徟��?guī)劃環(huán)評(píng)文件時(shí)有失職行為，要對(duì)直接負(fù)責(zé)人給予行政處分。

　　最為細(xì)致的規(guī)定是，建設(shè)單位如違反規(guī)定，有審批權(quán)的環(huán)保部門按不同情況給予1萬(wàn)至20萬(wàn)元的罰款；當(dāng)然，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)不負(fù)責(zé)任或弄虛作假時(shí)，也會(huì)受到環(huán)境行政主管部門的依法處理。

　　“在中國(guó)現(xiàn)行體制下，需要與規(guī)劃環(huán)評(píng)的管理細(xì)則結(jié)合在一起，研究或出臺(tái)一些推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的剛性約束和規(guī)范。”一位環(huán)保專家評(píng)價(jià)說(shuō)，“《上海辦法》中這些明確的懲罰細(xì)則，可以說(shuō)是建立了一種責(zé)任追究制度。”

　　規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境

　　對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，其實(shí)在2003年9月出臺(tái)的《環(huán)評(píng)法》中早有規(guī)定。“《環(huán)評(píng)法》明確規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)這樣一項(xiàng)制度。《環(huán)評(píng)法》頒布以來(lái)，環(huán)保總局依法也出臺(tái)了相應(yīng)的配套法律制度和規(guī)章。”李天威說(shuō)。

　　據(jù)記者查證，早在2004年7月，國(guó)家環(huán)保總局就出臺(tái)了配套的法規(guī)——《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍(試行)》。其中明確規(guī)定土地利用、國(guó)家經(jīng)濟(jì)區(qū)、流域海域的規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、能源、水利、交通、地方建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等9項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，都需要編制環(huán)境影響報(bào)告書或說(shuō)明。

　　而根據(jù)《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，如果有關(guān)規(guī)劃沒有組織環(huán)境影響評(píng)價(jià)，也要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　看上去，中國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)是基本上有法有規(guī)可依的，但“實(shí)質(zhì)上在中國(guó)現(xiàn)有的體制下，誰(shuí)來(lái)審查、怎么審查，規(guī)劃的審批、規(guī)劃環(huán)評(píng)的意見和規(guī)劃本身如何銜接？現(xiàn)在都沒有執(zhí)行的細(xì)則，環(huán)保部門很難發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督的作用，法律原則也很難真正實(shí)現(xiàn)。”國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光說(shuō)。

　　他認(rèn)為《環(huán)評(píng)法》中對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)規(guī)定得也比較模糊，現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評(píng)在方法、理論基礎(chǔ)、技術(shù)手段上都存在一些問題。李天威也有同樣的感覺，由此，他把環(huán)評(píng)三處今年最重要的工作目標(biāo)定為：制定規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的管理細(xì)則，“在今年內(nèi)，我們希望爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院出臺(tái)這個(gè)法規(guī)”。

　　法規(guī)雖然可以在制度上保證規(guī)劃環(huán)評(píng)的推進(jìn)，但夏光認(rèn)為，根源上還是認(rèn)識(shí)問題。規(guī)劃一般由各級(jí)政府部門操作，他們是主角，也是影響國(guó)家決策的主體，“只有他們從根本上重視了，才能真正地起作用”。