陳望祥：中國電力體制改革的回顧和展望

　　國務院國發[2002]5號“電力體制方案”已經頒布三年了，“廠網分開”重組原國家電力公司資產，組建兩大電網公司，五大發電集團公司和四大輔業集團公司，成立國家電力監管委員會也已經兩年了，我國以市場化為導向的電力體制改革開始起步，這兩年改革的實踐經驗值得總結，[十一五]期間深化電力體制改革的步驟也需要探討，下面我談談個人的意見，僅供參考。

　　一、對兩年來電力體制改革實踐的認識

　　1、電力供需緊張形勢下能否推行電力體制改革

　　從2000年開始到2004年我國經濟高速增長，電力需求猛增，全國電力供需形勢全面緊張，20幾個省(區)、市出現拉閘限電，在這種大環境下，能否推行電力體制改革，曾引起一部分人的疑慮。2002年2月國務院出臺“電力體制改革方案”，經過10個月的準備，2003年開始“廠網分開”成立兩大電網公司，五大發電集團公司等，新的體制開始運行，2003年3月國家電力監管委員會成立，開始履行電力市場監管者的職責。最近黃菊副總理在對國家電監會工作匯報的批示中說“近年來，電力系統認真貫徹中央關于電力工業發展和改革的各項部署，在深化改革的同時，采取各種措施，應對電力供應緊張局面，全力保障電力安全運行，成效顯著。”目前全國電站在建規模2.6億千瓦，其中雖有違規建設的項目1.6億千瓦，國務院主管部門正在組織整頓清理。推行“打破壟斷、引入競爭”的新體制進一步調動了發電側中央、地方、行業、部門和內資、外資、國資、民資辦電的積極性，從2000年開始每年新投產的裝機容量從2000萬千瓦左右到2003年增加到3000萬千瓦，2004年增加到5100萬千瓦，預計2005、2006年將每年增加6000萬到7000萬千瓦左右。在建規模之大，新增容量之多是古今中外史無前例的。這說明愈是電力供需緊張，愈要進行改革，電力體制改革進一步調動了辦電的積極性促進了電力的發展。實踐證明“只有在電力供需相對寬松環境下才能推行改革”的說法并不正確。這幾年，有一些地區和企業，違規亂上電站項目，未經規劃、論證和取得土地、水資源、煤炭環境、運輸等許可情況下擅自開工建設，這種違反市場規則，破壞市場秩序的行為更需要通過落實科學發展觀，深化體制改革和加強宏觀管理加以解決，溫家寶總理在政府工作報告中強調要用改革的辦法解決影響發展的體制問題。

　　2、電力體制改革會不會影響電力生產安全運行

　　從2000年到2002年兩年，在蘊釀討論“電力體制改革方案”時，有人擔心廠網分開后，將不能保證電網安全穩定運行，甚至擔心我國也會像美加大停電一樣可能發生大面積停電事故。最近，國家電監會發布“電力安全生產報告”稱2004年電力行業克服了全國大面積缺電，自然災害頻發及外力破壞嚴重對安全生產帶來的不利影響，取得了安全生產總體保持平衡的成績。電力生產人身死亡11起死亡11人，同比減少8人。發生電網事故196次，同比增加14次。發生設備事故541次，同比減少107次。沒有發生大面積停電。國家電網公司發布“電網調度信息公報”，2004年累計拉閘限電123.85萬條次，損失電量388.5億千瓦時。發生電網事故108起，同比減少25起。這兩年國家電監會，兩大電網公司，五大發電集團公司和中央、地方各級電力企業共同努力構建科學的安全保障體系和安全管理體系，落實安全生產責任制，推進安全質量標準化，嚴格執行“電力調度管理條例”和一系列規章制度。廠網之間出現的矛盾采取加強協調，和用法律的、經濟的、技術的、輔之以、行政的手段建立電力生產運行安全的管理體系和長效機制加以解決。兩年來實踐證明電力行業發、輸、配、售各個環節推行市場化的改革，和各個環節的電力企業實行現代企業制度，并不影響發、輸、配、售整體運行和產、供、銷瞬時完成的電力工業生產運行特性，電力體制改革是可以與電力生產運行特性很好結合的。

　　3、建立電力市場監管體系的必要性

　　2005年2月15日國務院第432號令頒布了、“電力監管條例”，這是繼國務院頒布“電力體制改革方案”后采取的又一重大措施。成立已經兩年的國家電力監管委員會確立了依法執行電力監管和履行行政執法的職能。“電力監管條例”詳細列出了監管機構、監管職責、監管措施和法律責任，為推進電力工業市場化的改革提供了法制保障。國家電力監管委員會成立是一椿開創性的工作，沒有現成的經驗可以借鑒，它走過了兩年艱難的歷程做了不少工作，取得了很大成績。電力工業長期實行集中、垂直、一體化的壟斷管理體制，一部分人思想上很不適應市場化、法制化的監管體制，有所謂“大監管、小監管、之論，甚至有人說監管是虛設，不可能起作用等等，有這些議論不足為怪。國務院頒布了“電力監管條例”說明中央對電力行業實行市場化改革的決心。我們可以相信，國家電監會在得到國務院授權依法執行電力監管職責后在推動電力行業市場化改革和執行電力市場監管中將發揮更大的作用。

　　4、關于電價改革

　　2003年6月國務院印發了《電價改革方案》，這幾年國家價格主管部門對電價改革做了大量工作，也適當調整了銷售電價水平。由于當前煤、電、油、運供需緊張，煤、電價格矛盾突出，發電企業和電網企業的生產、經營面臨很大困難，對電價改革的要求和期待更加迫切，這是很自然的現象。但是，我國當前經濟高速增長，煤、電、油、運各行各業面臨的困難都十分復雜，不可能簡單地企望“電價市場化”就能解決。就電力行業而言，世界上幾乎所有市場化的國家對電價都是管制的，因為電力行業是公用事業，電價關系到各行各業、千家萬戶、中央政府和地方政府都十分關心，都要進行管制。其次煤炭、石油、核電、氣電、再生能源發電都是能源行業中的競爭性行業，它們的價格是由市場供需情況和在競爭中形成的。有人認為要改變“市場煤、計劃電”，對煤、電價格“要放都放，要管都管”，“電力價格要放開實行市場化電價”等等，實際上這是辦不到的。第三，“煤電價格聯動”是有必要的，國家價格部門正在制定聯動具體方案，但是如何建立聯動機制也是十分復雜的。電力行業不能眼睛只盯在價格聯動，價格上漲，而是要著力改變自身的能源結構，降低成本，降低能耗，提高企業經濟效益。目前，有一些企業集團搞煤電聯營，這是一個高瞻遠矚的發展戰略。第四，我國平均銷售電價水平確實低于世界各國平均銷售電價水平，有一定空間可供調整若不進行適當調整。將不利于可再生的，清潔能源的利用和電力工業的發展。但是最主是要調整電價結構，抑制高耗能行業盲目發展和對各行各業節約用電要能起引導作用，同時還要體現支持“三農”的方針來制定合理的電價水平。

　　5、電力工業市場化改革的方向是不可逆轉的

　　2005年3月2日國務院常務會議專門研究電力工業發展問題，會議強調電力工業是關系國民經濟全局的重要基礎產業，必須統籌規劃，科學論證，合理布局，為經濟和社會可持續發展及人民生活提供優質、可靠的電力保證。會議要求各部門、企業要切實抓好八個方面的工作，包括合理確定電力發展規模；切實控制不合理的需求；調整電源結構；堅持節約與建設并重把節約放在優先地位；加強電網建設；大力推進技術進步和產業升級；力口強保護生態環境；切實加強電源、電網安全運行；其中特別提出要深化電力體制改革，完善法律法規和產業政策，嚴格執法監督。黨中央和國務院高度重視電力工業的發展和改革，前一個時期出現一些模糊議論說：電力體制改革基本上處于停滯狀態，處在高危險期；電力體制改革方案“有三大缺點需要修改”,“電力體制市場化改革方向很可能逆轉”，甚至說有一位電力企業的“高層領導”在一個半公開場合說“廠網分開的取向是錯誤的等等”(見電力決策參考第一期)，如果這是事實的話，只能說明這位“高層領導”仍舊深受傳統的“壟斷化，一體化”管理思想束縛，這位企業“高層領導”不了解：當前的“市場化改革”正在逐步走向法制化，我國經濟體制市場化改革是確定不移的，電力體制改革經過兩年艱苦的實踐，向著市場化改革方向推進也是不可逆轉的。

　　二、“十一五”期間深化電力體制改革的建議

　　1、電力工業發展中的體制性障礙仍然存在

　　在研究“十一五”期間深化電力體制改革步驟時，需要研究當前電力工業發展中存在的問題。近幾年，電力建設在高速發展的同時在落實中央，以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀中，存在的問題很多如：電站無序建設；電源結構惡化；電網建設滯后；節能降耗不力；煤電矛盾加劇；環境壓力增強等等。特別是在發展中體制性的障礙仍然存在。當然，解決這些問題需要采取繼續加強政府宏觀調控，制定和嚴格執行法律法規，加強市場管理和深化電力體制改革等綜合措施逐步進行解決。在電力部門長期工作過的人們都知道在計劃經濟年代、電力工業實行“集中、垂直、一體化”的、政企不分開的、統收統支的壟斷管理體制，造成從上世紀七十年代到八十年代中后期長期缺電的歷史。

　　長期從事電力體制改革的人們也熟悉從上世紀八十年代中期開始，國務院決定在全國開展多主體、多渠道、多模式集資辦電到組織“政企分開、省為實體、集資辦電、聯合電網、統一調度”二十字方針的改革對電力工業帶來巨大的發展。2002年國務院頒布的5號文件“電力體制改革方案”是根據黨的十五大的決議確定的我國經濟體制改革的方針精神結合我國電力工業的實際情況制定的，改革的總體目標是：“打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開，公平競爭，開放有序，健康發展的電力市場體系”。發展和改革具體實施步驟的制定都需要與時俱進的。2002年國務院頒布的“電力體制改革方案”對廠網分開重組國有電力資產，組建兩大電網公司，五大發電集團公司和四大輔業集團公司，組建區域電網公司等作了具體規定。但是，在分步推進電力體制改革中，對“在做好試點工作的基礎上，逐步實行輸配分開，在售電環節引入競爭機制”和隨著“西電東送”和全國聯網的推進，及時總結電力體制改革經驗，進一步深化區域電網企業的體制改革僅作了原則性的規定。廠網分開后，電力工業在電網管理上仍存在著體制性矛盾和障礙。長期來電力工業實行“電廠大家辦，電網一家管”的思想，電網管理“壟斷化、集中化”的問題沒有得到解決，有人說：電網是自然壟斷性企業，自然需要壟斷化管理。但是，要了解當前我國電網管理的體制性障礙表觀為電網企業主輔不分，輸配合一，投資主體和投資渠道尚未多元化，購電銷電單一由電網壟斷，電力電量調度交易尚未達到“三公”等等由于這些矛盾和障礙的存在已嚴重影響了電力工業的健康發展，因此，在“十一五”期間深化電力體制改革的重點就是要準對當前電網企業管理上存在的體制性的障礙和矛盾進行改革。

　　2、如何推行電網管理體制改革

　　(1)農電管理體制改革

　　1998年6月份以前，全國2400多個縣級供電企業中，約有1/3直管直供縣，1/3躉售縣，1/3自管自供縣。直管直供縣供電企業，其配電網(110千伏及以下)資產主要屬中央財政，躉售縣及自管自供縣供電企業，其配電網 (110千伏及以下)資產主要屬地方財政。當然，在直管直供縣中有部分地方資產和集體資產，在躉售縣和自管自供縣中也有部分中央資產和集體資產互相摻和。在此以前的長時期內，在省(區)、市、范圍內約有2/3的供電企業是實行輸配分開的。1998年6月份以后，國務院和國家計委按照國發(1996)35號文件及計基礎(1999)2178號文件，規定用國債資金作為資本金再加農業銀行貸款，投入了約3000億元的“農村電網建設與改造項目資金”，當時，指定各省(區)、市電力公司作為農網改造工程的項目法人并負責向農行貸款。但在這項資金中，資本金由中央財政和地方財政共同投入，中央財政和地方財政依法按比例享有出資人的權益。因此，不能將3000億農網改造資金都作為省(市)電力公司的資產。農電管理體制改革首先要明晰產權，按照十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中關于完善國有資產管理體制，建立現代產權制度的規定。隨著國家國有資產監督管理委員會的成立，各省(區)、市及地(市)絡續成立了省(區)、市及地(市)國有資產監督管理委員會，初步建立中央、省(區)、市、地(市)三級國有資產監督管理體系。中央和地方各級國有資產監督管理委員會根據“國有資產監督管理條例”要對中央和地方各級國有電力資產和農村電網建設與改造項目中的中央財政和地方財政按比例所享有的權益，依法行使出資人的職責，并擔負起監督管理的責任。因此，要對全國2400多個縣級供電企業110千伏及以下的配電網資產按1998年6月份以前及1998年6月份以后投入的農村電網建設與改造項目投資中中央財政與地方財政分享的權益劃分清楚。其次要進行授權：國家電網公司和南方電網公司系統的各省(區)、市電力公司是企業法人和項目法人，不是電力項目資產和農村電網建設與改造投資的出資人，不能用“虛設產權”，“干股控股”，“低估地方資產”或“限止地方產權”，“超低價收購農村小水電及電網資產”和用行政性手段等等去“代管”，“上劃”，“控股”躉售縣及自管自供縣供電企業。各省(區)、市電力公司要得到授權才能與地方電力部門進行股份制的談判和合作。省(區)、市和地(市)級國有資產監督管理委員會作為地方電力資產和權益的出資人，同樣要授權地方電力集團或小水電集團與中央電力企業進行股份制的談判和合作。目前已有陜西省地方電力(集團)公司掛牌成立，這是由原陜西省地方農電管理局改制而成，控股了全省66個縣級供電企業。在全國有18個省(區)、市已組建，省(區)、市或地市一級的小水電集團公司或地方電力集團公司，可以在這些地方電力集團公司和小水電集團公司的基礎上建立健全成為地方電力控股集團公司，控股本省(區)、市范圍內的躉售縣和自管自供縣供電企業。在一個省(區)市范圍內可以建立兩個或兩個以上省(區)、市或地、市級地方電力(即110千伏以下)的供電公司是符合電力體制改革在配電側“打破壟斷，引入競爭”，形成投資主體多元化，資金來源多渠道，投資方式多樣化，項目建設市場化改革方向的。也和發電側一樣，輸配分開的改革將對地方農村能源和電力的發展，帶來新的活力和巨大的推動力。

　　(2)區域電網公司的改革

　　5號文件規定組建兩大電網公司一是國家電網公司，一是南方電網公司，一大一小，為什么南方電網作為一個區域性的電網公司要進行單獨組建呢，它是起著組建獨立的，直屬中央的區域性電網公司的試點和樣板的作用。經過兩年改革實踐，南方電網公司作出了卓越的貢獻，在優化資源配置，超額完成西電東送任務，提高企業經濟效益和服務水平等等方面都做出很好的業績，說明組建獨立的，直屬中央的區域電網公司的體制是符合我國電力工業發展觀狀的。

　　從區域電網發展現狀看。2003年底全國裝機容量38400萬千瓦，其中華北電網8280萬千瓦、東北電網4088萬千瓦、華東電網7978萬千瓦、華中電網8264萬千瓦、南方電網6980萬千瓦、西北電網2765萬千瓦。按照排序，第一是華北電網，第二是華中電網，第三是華東電網，這三個電網都是8000萬千瓦左右，都大于南方電網。根據發展規劃，2020年全國裝機容量9—10億千瓦，華北、華東和華中三個電網差不多都占2l%左右，南方電網占18%東北電網占8.3%，西北電網占7.7%，也就是到2020年，華北、華東、華中三個電網都接近2億千瓦的裝機容量，南方電網是1.65億千瓦，東北和西北電網稍微小一些。所以，從容量上來看，這幾個電網都是很大、很強的區域性電網。5號文件已經把國家電網公司和區域電網公司的職責規定得很清楚。國家電網公司是負責跨區電網和三峽輸變電工程的建設，負責經營跨區電網的電力交換。區域電網公司的職責在5號文件中也規定得很明確。從電量交換看。2003年全國跨區間的電量交換是388億千瓦時，占全國用電量19000億度的2%。到2020年也就是2%—5%左右，不會再多，主要的電力交換市場仍在區域電網電力市場。從區域經濟發展的特性看。二十一世紀中國經濟的發展的區域性是很明顯的。環渤海、長江三角洲和珠江三角洲是我國的經濟發達區，人口占55%，GDP占75%，工業產值占85%，進出口占95%，電力的需求占70%。這些地區的經濟發展領先于其他地區，首先要趕超亞洲的日本、韓國以及臺灣、香港等國家和地區，所以這些地方的電力布局應該跟其他區域有很大的不同，應該有更大的獨立性和自主權；要借鑒、吸取日本、韓國、泰國發展的經驗，更多發展天然氣發電和核電，資本和資源的利用也應更加開放，要在國內國際兩個市場、兩種資源的基礎上，大力吸引國外資本和民營資本，使電力發展與區域經濟發展密切配合。從經營情況看。2003年，南方電網公司的利潤是21億，國家電網公司合并報表的利潤是42億，一小一大的電網公司利潤只差一倍，而華東電網公司一直都是經營效益較好的公司，不亞于南方電網公司的經營狀況，有很好的基礎。南方電網公司既然作為區域電網公司可以實行中央直屬，計劃單列，而其他五大區域電網公司實行中央直屬，計劃單列也有很大好處，可以根據各個區域電網公司不同的情況加強經營和資本運營，相互競爭。為繼續深化電力體制改革，推動電力發展作出貢獻。

　　(3)國家電網公司的改革

　　5號文件已明確規定了國家電網公司擔任“西電東送，南北互供，全國聯網”的任務，協助國家能源主管部門制訂全國電力發展規劃，負責各區域電網之間跨區的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題，參與投資、建設和經營相關的區域輸變電和聯網工程，近期負責三峽輸、配、電網絡工程的建設任務。

　　我國電網管理體制的深化改革需先從農電管理體制改革著手，通過改革在省(區)、市及地(市)級實行輸配分開。再抓緊區域電網公司管理體制的改革，與區域電力市場的建設相配合，直接由國資委授權經營，實行計劃單列。然后進行國家電網公司管理體制的改革。電力體制改革要在發電和供電兩側都要進行市場主體，市場模式，交易方式和市場規則等方面的改革，在體制改革的基礎上打破電網作為單一電力購買者的模式，逐步形成電力產銷直接交易才能在發電側和供電側，以及發供電之間真正形成電力市場。

　　3、打破壟斷、引入競爭、培育和發展輸配電多元化的投資市場

　　“十一五”期間，電力裝機容量增長很快，發電側投資市場將進一步擴大，2004年底電力裝機已超過4億千瓦，根據初步編制的電力工業中長期發展規劃，2010年全國發電裝機容量將達到6.4—6.6億千瓦左右，即2004年到2010年7年間，平均每年將投產發電裝機容量4500—5000萬千瓦左右，年平均增長約8%，7年間新增裝機容量約2.3—2.6億千瓦，粗估發電方面的投資需要1.3億元左右，其中資本金約2600億元左右。目前，中央和地方包括五大發電集團在內的發電投資主體約有60—70個，還不斷有外資、民營資本進入發電投資領域，眾多的發電投資主體，競向投資，要達到1.3億元左右發電投資規模，估計是可以達到的。在輸配電側，近幾年，大量新增的裝機容量約1.5億到2.0億千瓦需要聯結上500.330及220千伏的超高壓輸電網，從超高壓輸電網上又要分配到110千伏的配電網上，需要進行大規模的電網建設。“十一五”期間，電網建設也需要巨額資金，估計約10000億元左右，其中資本金約需2000億元左右。因此，必須走投資主體多元化，資金來源多渠道和辦電方式多模式，培育和發展輸電配電投資市場，通過市場籌集輸電、配電投資加強輸電、配電電網建設的道路。輸配電應分為輸電和配電，輸電又可分全國跨區間輸電和區域省際間輸電。全國跨區間輸電工程即為國家電網公司作為投資主體擔負的“西電東送、南北互供、全國聯網”工程，近期為500千伏交流和±500千伏直流三峽輸變電工程，東北、華北聯網，西北、華中聯網工程等；遠期為金沙江下流溪洛渡，向家壩電站用土600—625千伏直流輸電到華東、華中的西電東送工程。南方電網公司作為投資主體在近期和遠期也有500千伏交流和±500千伏直流西電東送工程，全國跨區間輸電工程的投資，主要由國家電網公司和南方電網公司，作為投資主體進行籌集，可以用企業自有資金作資本金，再加融資解決，也可以組織已投入生產的優質資產上市，從股市籌集資金。若策劃國家電網公司所謂整體資產上市，難度較大，且不利于區域電網公司和輸配分開的改革。區域電網公司作為投資主體有500千伏，330千伏，220千伏省內及省際間交直流輸電骨干網絡，這是輸電網絡建設的重點，其資金來源可采用多渠道，多模式方式籌集。效益好的，條件具備的區域電網公司可以組織在境內外上市籌集輸電網的建設資金。在“十一五”期間，在配電側和發電側一樣，通過輸、配分開和農電管理體制改革，形成中央、省(區)、市及地市一級的供電公司，就將形成幾十個甚至上百個眾多的配電電網投資主體，開辟配電電網投資市場，用多主體，多渠道，多模式的方式從電力投資市場籌集配電電網發展所需要的建設資金。

　　4、加強法制建設

　　國務院已經頒布“電力監管條例”，要抓緊制定貫徹實施“條例”的具體辦法和配套規章制度。抓緊進行《電網調度管理條例》、《電力供應與使用條例》、《電力設施保護條例》等功能性法規的修訂工作，國務院能源主管部門、電力監管部門互相溝通配合盡早完成《電力法》的修訂工作，按照“電力監管條例”第一章總則第二條“電力監管的任務是維護電力市場秩序，依法保障電力投資者、經營者、使用者的合法權益和社會公共利益，保障電力系統安全穩定運行，促進電力事業健康發展”這一條所指的“法”的范圍很廣泛，不僅局限于有關電力行業的如“電力法”，“電網調度管理條例”等等，而需要包括“環境保護法”，“可再生能源法”等等，特別要提出在“可再生能源法”中有許多條款與電力發展和改革緊密相關，其中有關條款是制約電網企業壟斷行為，因此，將大大促進和推動電網管理體制改革。

　　5、通力協作，配套改革，循序推進

　　實施“十一五”深化電力體制改革的步驟是要在中央、國務院的領導下國家能源主管部門，國有資產管理部門，電力監管部門以及財政、稅收、金融等部門通力協作，緊密合作下才能完成，要在國務院“電力體制改革工作小組”的協調下，統一步調，作出決策，付諸實行，我國經濟體制改革是在黨和政府方針指導下，從上到下貫徹執行的，只要決策附合科學發展觀，一切困難和阻力都是可以克服的。電力體制改革要與電價改革配套進行。在農電發展方面，配合農電管理體制改革，要充分利用國家支持“三農”的政策，支持開發利用“可再生能源”的政策，繼續爭取國債、財政貼息、減稅免稅，優惠電價等經濟政策的支持。總之，可以利用與城市發展電力的不同政策，采取多主體、多渠道、多模式發展我國農村電氣化事業。

　　“十一五”期間深化電力體制改革仍要按照5號文件“電力體制改革方案”制定的總體設計，分步實施，積極穩妥，配套進行的原則，加強領導，精心組織，有步驟，分階段完成改革任務。

　　中國電力新聞網