空難最高限賠僅7萬 民航總局為何一拖年未曾改

　　南方周末　 　

　　□本報駐京記者　趙凌

　　包頭空難的噩夢還在繼續，雖然大難已過去4個月。3月4日晚10時，上海的桂亞寧在電話中泣不成聲，“我至今都不能接受他不在的現實。”她的丈夫陳蘇陽罹難時56歲，擔任上 市公司上海復旦復華科技有限公司的總經理。

　　桂亞寧決定狀告中國民航總局，因為她無法接受以21萬元作為對丈夫生命的“廉價補償”，以及東方航空公司在通知她接受賠款時的“傲慢”態度。

　　3月4日，她委托律師將訴狀遞至北京市第二中級人民法院，訴訟理由為民航總局行政立法不作為。據悉，這是中國民航空難史上遇難者家屬首次打官司追究有關部門的行政責任。

　　賠的錢只夠他生前幾個月工資

　　2004年11月21日8時20分，從包頭飛往上海的MU5210航班、東航所屬CRJ200型客機剛起飛不到1分鐘，就墜入距機場不遠的南海公園。包頭空難后6天，11月27日，東航即單方面制定了每位罹難乘客21萬元的賠付方案。依據是，1993年國務院修訂的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》(下稱“暫行規定”)：“民用航空運輸旅客傷亡賠償最高限額為7萬元人民幣”，考慮到消費價格總指數的變動因素，東航在此基礎上追加7萬元，加上行李損失、喪葬費、家屬撫慰金等，共計21萬元。

　　僅就陳蘇陽而言，21萬僅僅相當于他生前幾個月的工資而已。55位遇難者中，有13家家屬拒絕接受這一“過低”的賠付。但事實證明，這是一個難以協商的復雜事件。東航表示，他們的賠付方案于法有據———僅此一句，便讓所有罹難者家屬啞口無言。

　　目前國內民航空難對國內旅客的賠償依據，一直沿用1993年的暫行規定。盡管7萬元這一最高限額越來越不合時宜，但作為航空事故的惟一賠償依據，“暫行規定”一直未修改。

　　陳蘇陽的代理律師趙霄洛表示，1993年到2003年的10年間，城鎮職工平均工資增長了4.33倍，民航業的總收入增加了近6倍。一份權威數據顯示，2004年航空業的全年收入達到1250億元，2005年則預計達到1435億元。“在我們這個以人為本的社會中，在世界各國賠償標準不斷提高的情況下，沒有人會認為賠償7萬元是一個合理的數額，這樣不合時宜的法規是否還有存在的合理性？”趙霄洛說。

　　今年1月，復華公司代表、陳蘇陽遺孀及其律師與東航曾商談善后事宜。陳蘇陽家屬表示，不能再以“暫行規定”作為理賠基礎。東航則表示，賠付沒有談判的可能。

　　民航總局9年都不立法？

　　東航的態度促使桂亞寧在重創之中不得不打起官司。代理律師趙霄洛隨后發現：1996年施行的民航法規定，“國內航空運輸承運人的賠償責任限額由國務院民用航空主管部門制定，報國務院批準后公布執行。”

　　這就是說，依據1996年的這一條款，民航總局在民航法施行后就應該制定新的賠償規定，并報國務院批準。但時至今日，9年過去了，7萬元最高限額還在“暫行”。

　　趙霄洛律師表示，民航總局的行為屬于行政立法不作為。趙霄洛認為，民航總局在有明確授權的情況下負有制定新賠償限額的立法責任，但在長達近10年的時間里卻遲遲未予履行。這種不作為，嚴重影響了空難遇難者以及所有飛機乘客合法權益的實現。

　　為何出現這一狀況呢？有關法律專家向本報記者表示，原因有三：一是缺少有效的程序規則，怎么監督，責任如何追究，這些都沒有規定；二是沒有利害相關人的參與，監督缺少發起者；三是對立法不作為的監督缺乏憲法和法律依據。。

　　但是，3月15日，中國民航總局方面在接受本報記者采訪時卻表示，民航方面已于2003年起草并提交了新的賠償規定草案，只是尚未得到批復。

　　民航總局政策法規司副司長馬正在接受媒體采訪時也表示，民航法頒布實施后，民航總局也意識到了立法問題，制定了一個新的賠償責任限額，但報送后，由于諸多內部原因，包括征詢航空業界等方面的意見，至今沒有出臺。

　　“7萬元實在太低”

　　在去年舉行的“包頭空難理賠引發的法律問題”研討會上，已有專家呼吁：“7萬元實在太低，必須盡快修改法律提高標準。”

　　大多數人并不明白，為什么同為空難，各國理賠卻千差萬別？是什么原因導致中國的空難賠償一直處于較低的水平？

　　一般而言，空難賠償包含兩個方面：一種是商業保險，即隨機票同時購買的航空意外險。目前國內的普遍標準是40萬元。因為有保險責任和賠付金額的詳細規定，所以商業保險的理賠過程并不麻煩。

　　另一種就是責任賠償，即發生事故的航空公司根據相關國內法和國際法所必須承擔的賠償。這種賠償根據空難發生地、國際國內航線、事故原因等具體條件不同而導致理賠金額的不同，理賠過程十分糾纏。

　　目前，國際社會對于責任賠償普遍遵從的是1929年的《華沙公約》以及后來的《蒙特利爾公約》。中國也是其簽署國，但目前在中國，這些《公約》只適用于國際航線的事故賠償，對于國內航線則仍然依據1993年的暫行規定。由此，出現了空難賠償因航線不同而厚此薄彼的現象。

　　以中國國際航空公司2002年4月15日韓國釜山空難為例，雖然中國方面并未公布最終的賠償數額，但從僅有的報道中獲知，其中一名遇難者家屬獲得了94萬元的賠償。有人因此戲稱：如果坐飛機出事，那也要死在國際航線上。

　　航空法專業委員會委員、法學博士解興權律師就曾表示，我國國內法和國際法在空難事故賠償上存在較大差距，導致同樣一次空難事故，適用國內法的中國旅客獲得的賠償和適用國際公約的外國旅客獲得的賠償相差很大。“解決中國人與外國人之間賠償懸殊的問題，需要盡快銜接我國國內法和國際公約。”解興權說。

　　據記者了解，盡管《華沙公約》等國際公約都是締約方政府簽署的多邊協議，不具有強制性，但很多國家都是將公約內容直接植入本國法律。例如，新加坡就將《華沙公約》的內容直接加入到其國內的空運法令中，使公約內容成為國內法。如此，不分國際國內航線，航空事故一律遵行《華沙公約》的賠償規定。據稱，美國和日本亦是如此。

　　另外，一些國家對空難賠償還有一套自定的原則，賠償金額計算中他們還將考慮：受害者的年齡、職業、收入、受害者對家庭的貢獻以及受害者未來發展潛力等等。如果按此原則，就陳蘇陽的個人成就及其對家庭的支柱作用而言，其賠償將遠遠不止21萬元人民幣。

　　另據記者了解，目前北京市二中院雖已收下此案，但是否會立案受理還不得而知。根據行政訴訟法的規定，老百姓只能告具體行政行為，而不能告抽象行政行為。這一點，中國民航總局同樣心中有底，其有關負責人告訴本報記者：“這個案子法院是不可能立案的，因為這是一個抽象的行政行為。”

　　2003年6月，南京一市民以“行政立法不作為”為由狀告南京江寧區政府。這一被外界稱為中國首例起訴立法不作為的案件最終被法院駁回。其理由便是：區政府對相關文件的重新制定和發布都不屬于具體的行政行為。但另據記者了解，法院雖未立案，但后來就其中的“立法不作為”向政府機關發出了司法建議。

　　不過，桂亞寧和律師均表示，他們起訴民航總局的目的絕不在于賠償，而是希望通過官司讓更多人知道，這樣的事情必須得到糾正，并以此撫慰所有空難死者及其家屬。