環保總局的聲音

　　本報記者 黃一琨 北京報道

　　叫停

　　“《環境影響評價法》不是一個橡皮圖章。” 1月16日下午，國家環保總局副局長潘岳在接受本報記者專訪時表示。

　　兩天后的1月18日，作為國家環保總局的新聞發言人，潘岳在北京宣布停建包括金沙江溪洛渡水電站等在內的13個省市30個違法開工項目。值得注意的是，這30個項目以水電和火電項目為主，涉及中國長江三峽工程開發總公司、大唐國際股份有限公司、國電(行情 論壇)集團公司和華電(行情 論壇)集團公司、四川電力有限公司等大型電力企業。

　　“這些都是那些置環境影響評價制度于不顧的違法開工項目，嚴重違反了《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)。”潘岳說。

　　《環評法》規定：建設項目的環境影響評價文件未經批準，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。而這次予以曝光停建的太倉環保發電廠和徐州華鑫發電公司等建設項目均在環評報告書未獲批準的情況下，就已開工建設，有些工程已基本完成，屬于典型的未批先建的違法工程。

　　“程序違法，也是嚴重的違法。”國家環保總局環境影響評價司司長祝興祥說，如果程序違法問題不抓緊解決，就會出現各地爭著上項目的混亂局面。

　　這并不是環保總局首次影響“生產力布局”。2004年春節剛過，國務院召開電視電話會議，要求嚴格控制部分行業過度投資，明確提出要制止鋼鐵、電解鋁和水泥行業的過度投資。而銀監會根據中央金融工作會議的精神，開始對鋼鐵、水泥、電解鋁三大行業的信貸資金進行專項檢查，隨后，國家環保總局會同證監會、國土資源部一起加入檢查隊伍，環境準入也成為宏觀調控的手段之一。

　　對于國家環保總局這個“二級局”來說，此次單獨出擊無疑是一次勇敢的舉動。“國家環保總局要嚴格環境準入，徹底遏制低水平重復建設和無序建設，決不允許出現像鐵本那樣的違法建設項目。”潘岳說。

　　環保總局的知情人士對記者透露，一些企業在潘岳召開發布會之前已經獲知消息，而有地方官員乃至省委書記試圖游說環保總局改弦更張，但是并沒有達到效果。

　　環保總局一位官員告訴記者，對于火電項目，環保總局手中握有的硬指標是各地制定并上報國家環保總局計劃司的二氧化硫排污總量。環保準入制度要求項目的排污量由地域排污總量決定，不能使地區排污總量超標。根據這一指標，環保總局可以遏制地方低水平重復建設。

　　其實此次環保總局的公開表態已在一個月前“定下調子”。2004年12月9日，潘岳對外界透露，國家環保總局將對鋼鐵、水泥、電解鋁等能耗、物耗高、環境污染嚴重的行業逐項清理和整頓，尤其對不符合產業政策和環保準入條件，沒有經過環境影響評價審批就擅自開工建設的項目，要依法嚴查。

　　潘岳是在向媒體通報國家環保總局要求全國環保系統立即落實《國務院批轉發展改革委關于堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知》的精神時，透露此消息的。按照該緊急通知的要求，國家環保總局將依法對在建和擬建電站項目的環境影響評價情況進行清查。一個多月以后，環保總局開列了第一批膽大妄為者的名單。

　　有環保方面的人士對媒體表示，自去年上半年國家叫停了一批低水平、重復建設、盲目建設的項目之后，大量的項目報告壓在發改委。隨后，項目審批還未核準，項目報告又集中到了國家環保局。

　　潘岳對記者表示，根據發改委的信息，2004年國家批準了6110萬千瓦的電力項目，預計兩年內能夠滿足電力需求，然而2004年全國開工電站規模達到1.5億千瓦，已經超過批準額度一倍半。

　　依據

　　而于2003年9月1日生效的《環境影響評價法》是環保總局主要的執法依據。“我們主要通過規范環評審批程序來發現問題。程序中一個重要環節就是現場調查。只要審批部門嚴格遵守程序，不省去這一環，就可以根據現場環境和工程前期準備情況判斷工程是否開工。”在環保總局內部分管環境評價的潘岳說。

　　對于環保部門和環保人士來說，這部法律無疑是利器。自從2003年9月該法正式頒布和施行后，“先下手為強”的釣魚工程將面臨國家環保總局的嚴厲考量。

　　2000年四川都江堰紫坪鋪水利樞紐立項動工后，2003年4月28日和6月5日，都江堰管理局先后召開在距都江堰1310米的地方修建楊柳湖水庫大壩的壩址論證會，該壩址距離世界文化遺產都江堰的核心區僅1.3公里，自此引發各方爭論，成為社會公共事件。在這場爭論中，反對建壩的國家環保總局官員牟廣豐(行情 論壇)將上述行為統稱為“釣魚工程”，即工程強行上馬，造成既成事實以后，迫使環保審批部門做出妥協的工程。

　　此次潘岳代表環保總局高調出擊，是新法頒行半年以來，環保總局首次大規模對外公布違法開工項目。

　　國家環保總局政策法規司官員趙珂曾對媒體表示，環境影響評價審批程序雖然可能不會影響到有關部門最后對重大建設項目的決策，但如果有一項審批沒有通過，這個項目就不能再進行下去。也就是所謂的“一票否決權”。

　　然而，環保總局手中一票否決權的行使并不完全依賴于法律規定，也同樣倚重于現實中各方的博弈。

　　因此，雖幾經波折，但在一些大型水利樞紐工程的論證過程中，環保總局的一票雖然醒目，但仍然缺乏最終決斷權。

　　從此次公開點名開始，對違法開工項目公開點名是否會成為環保總局干預公開大型工程項目建設的一個習慣性作法呢？

　　“這是一個必然的趨勢。”潘岳說。

　　博弈

　　此次潘岳代表國家環保總局“叫停”的30個工程項目中，多為地方項目，但是在與地方政府，尤其是經濟發展部門之間的博弈，環保總局并沒有可恃的優勢。按照我國現行的行政管理體制，地方環保局歸當地政府管理，環保官員由當地任命，上級環保部門只能對其進行業務指導。而一些地方環保部門的官員“念茲在茲”，出于地方保護的目的，對環境違法行為包庇、縱容、袒護，有的甚至借此謀取部門和個人的利益。

　　在2004年一場關于淮河治污花了“600億元還是193億元”的爭論中，國家環保總局的一些官員受到輿論指責，外界認為：治淮十年，耗費巨資，但效果不明顯，環保總局為此應當承擔責任。

　　“企業排污，抓到了，我們只能罰點錢了事，我們沒有執法權，而罰款數額又有限。”國家環保總局副局長汪紀戎對媒體表示，罰款最高限度不超過20萬元，而企業治理污染的費用比這個高得多，這也就造成守法企業成本高，違法企業成本低的尷尬局面。

　　而對于基層環保局的工作人員來說，他們的“位子”、“票子”都掌握在地方領導手里，工作過于積極，往往會自討沒趣。一位地方環保局工作人員說，他們有三個不敢查：對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查。

　　對此，潘岳曾在2004年年中的“綠色中國論壇”上說：“要治理好環境污染，一些地方政府靠不住。”

　　“環保總局的地位某種程度上和李金華的審計總署一樣。”一位環保總局的官員說。在此現實條件下，獲得公眾認同成為一種重要的執政方式。對于曾經擔任《中國青年報》副總編輯和國務院經濟體制改革辦公室副主任的潘岳來說，公開的講壇是一種可以倚重的工具。

　　2002年，作為經濟體制改革辦公室副主任，潘岳說，改革開放以來，中國平穩地實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的歷史性轉軌，在歷史上首次實行社會主義公有制與市場經濟的結合，開創了一條有中國特色的創新與發展道路，使國家面貌發生前所未有的巨變。

　　2004年，作為國家環保總局副局長，潘岳則說：“我們在和平年代最重視經濟發展，其次是社會問題，再次是環境生態。經濟形勢一日一變，社會形態一年一變，環境生態十年一變，但它們產生的實質影響正相反。經濟危機可以通過宏觀調控加以化解；社會危機需付出巨大政治成本才能平息；而環境危機一旦發生，將變成難以逆轉的民族災難。”

　　潘岳提供給記者的資料表明，到2020年，中國僅僅為了燃煤污染導致的疾病就將付出3900億美元的代價，占國內生產總值的13%。如果屆時中國仍保持9%的經濟增長率，這就意味著當年全部經濟增長被抵消后還倒退4個百分點。生態環境不可逆轉的損失尚未包括在內。而有專家表示，如果中國不迅速轉變生產與生活方式，人類歷史上突發性環境危機對經濟、社會體系的最大摧毀，將可能出現在中國。

　　在2003年10月舉行的“綠色中國首屆論壇”上，潘岳發表了《環境文化與民族復興》的主題報告，后來甚至被香港特別行政區公務員事務局列入香港公務員考試內容。

　　2004年8月到9月，潘岳在談論環境問題的一系列談話中說，應強化黨政領導干部環保績效考核，盡快建立環境公益訴訟制度，要將環保指標納入官員的政績考核體系。

　　權力

　　在2004年12月召開的中央經濟工作會議上，“協調經濟”已經成為下一階段經濟工作中的“關鍵詞”。會議強調說，“必須堅決扭轉高消耗、高污染、低產出的狀況，全面轉變經濟增長方式”。而在2003年10月，中央機構編制委員會辦公室已經批復同意環保總局設立環境監察室的建議。

　　潘岳說：“我們正面臨的嚴重問題并不是缺少人，更重要的是，我們需要法律和執行環境保護的權力。這就需要進行體制改革。”

　　來自國家環境保護總局環境監察局的消息說，全國環保系統內部正在構建一個上下協調、統一的垂直管理體制：加強國家和省級環境監察部門執法力量；國家設立分片管理的環境監察分局，省級環境監察部門根據需要在重點地區設立環境監察派出機構；對于市以下環保部門，特別是經濟開發區環保部門，逐步實行垂直領導；地方環境保護行政主管部門主要領導的任免，要征求上一級環境保護主管部門的意見。

　　一個說法在環保系統內不脛而走：國家環保總局有望在兩三年內與國家商務部、國家發改委“平起平坐”，升格為“環境保護部”，而不再是現在的“二級局”。

　　有一些人士擔心，環保總局手中的權力會不會成為新的行政審批，造成權力膨脹。潘岳說：“環保總局的法定職能，還遠沒有實施到位，執法力度遠沒有達到法定要求，與當前社會經濟發展程度遠沒有匹配，因此還遠遠談不上防止環保部門的權力膨脹。當前，在經濟發展對資源環境造成嚴重威脅的時候，環保部門擁有越多的權限和資源，就越能夠充分落實科學發展觀。”

　　鏈接

　　環保部門的當務之急

　　◎ 火電行業：

　　削減二氧化硫和氮氧化物

　　電力耗煤占煤炭總產量的60%，所排放的二氧化硫占全國總排放量的41%。環保總局已于2004年4月出臺了新的火電廠排放標準，比老標準嚴格得多。除此之外，政府還應該開展排污權交易試點和電力環保折價，引入發電排放績效管理機制，推行電廠環境信息公告制度。

　　◎ 西電東輸工程：不能加重污染

　　為了供給東部經濟發達地區電力，“十五”期間，中國在云南，貴州兩省交界處的狹長地帶新建10余座火電廠，新增供電能力600萬千瓦。云貴兩省本來就是酸雨重災區，如果不追加脫硫資金，將會讓貧困的西部地區承擔不公平的巨大環境代價。

　　◎ 交通：削減污染

　　2003年，中國將成為汽車的第四大生產國和第三大消費國。汽車尾氣污染在2005年將占到城市空氣污染的79%。中國今年7月實行了相當于歐洲二號標準的汽車尾氣排放標準，歐三標準將于2008年實施。

　　◎ 農村：要發展可再生能源

　　在中國農村，用蜂窩煤和麥秸稈敞灶燃煤作飯取暖十分普遍，室內空氣中二氧化硫，砷和氟濃度超標3到6倍，給農民健康帶來危害。

　　十種將不獲批準的建設項目

　　1. 國家明令淘汰、禁止建設的、不符合國家產業政策的項目； 2. 列入國務院清理整頓范圍，不符合國家政策規定的鋼鐵、電解鋁、水泥、電石、鐵合金、焦炭、平板玻璃、13.5萬千瓦及以下火電機組等項目； 3. 位于飲用水源保護區、自然保護區、風景名勝區、重要生態功能區以及生態環境敏感區等區域，影響生態環境和污染環境的項目； 4. 不符合城市總體規劃、環境保護規劃的項目； 5. 位于自然保護區的核心區、緩沖區內的項目； 6. 占用自然保護區實驗區，對當地生態環境造成破壞的，或者建設在自然保護區外圍地帶，但損害自然保護區內的環境質量和生態功能的建設項目； 7. 原有設施污染物排放達不到國家和地方排放標準和總量控制要求，不能通過“以新帶老”、“以大代小”的措施，實現“增產不增污”的項目； 8. 環境污染嚴重，產品質量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能達標排放的項目； 9. 在環境質量不能滿足環境功能區要求?無法通過區域平衡等替代措施削減污染負荷的項目； 10. 被明令限期治理的企業，以及“兩控區”污染防治規劃、三峽庫區及上游水污染防治規劃中污染治理項目沒有按期完成污染限期治理任務的企業的新、擴、改項目。

　　(資料來源：環護總局潘岳在第一屆環境影響評價國際論壇開幕式上的講話)