糧食貿易政策搖擺不定 中國玉米受出口之痛

　　作者：楊鋒磊��

　　2004年，玉米出口企業一直都在郁悶中度過。一位玉米出口商對記者抱怨說：“國家的玉米出口政策老是變，就讓外國的競爭對手鉆了空子。比如說我國玉米突然說不出口就不出了。美國玉米價格就馬上上漲，一賣好幾個月。而當我們準備出口玉米時，還沒出呢，又先放出風說我們計劃出多少多少，別人聽說后把玉米賣得差不多了，馬上又把價格壓下來， 我們又很難再出口了�！�

　　這位出口商的抱怨源自于2004年年初國家停止了玉米出口，使得他們幾年來辛辛苦苦贏得的國際市場份額被競爭對手輕輕松松地拿走了。盡管后來恢復了出口，但為時已晚。同時，國內玉米出口商在國際市場的信譽已受到了損害，估計2004年全年玉米的出口量不到2003年的五分之一。

　　有分析人士指出，這種現象其實不僅存在于玉米貿易之中。長期以來，我國在糧食貿易上就存在內外貿脫節、政策滯后以及糧食生產與進出口逆向操作等問題。如今，隨著加入世界貿易組織三年保護期的結束，該如何充分利用自身優勢有效調控糧食生產和進口，保證糧食安全，減輕國家負擔，為國家獲得最大效益？掌控糧油生產和進出口政策的相關政府部門正面臨著考驗。

　　政策調控不利 玉米出口受挫

　　韓國和日本是世界主要的玉米進口國，主要從美國和我國進口。同美國玉米相比，我國的玉米為非轉基因玉米，同時與韓國、日本運輸距離最近，加上質優價廉，深受韓、日客商歡迎。目前玉米已成為我國惟一大宗出口的糧食作物品種。

　　但同時，玉米出口受政策影響變動頻繁。首先是國家指定只能由中糧和吉糧兩家公司進行玉米出口的壟斷經營。其次，還在不同時期進行政策干預。但政策的變動又使得玉米進出口呈逆向操作，進一步加劇了庫存壓力。

　　全國食品網咨詢事業部經理傅鐵信告訴記者這樣一組數字：1995年、1996年，玉米產量分別增長12.8％、13.8％，凈進口卻依然達到512.4萬噸和16.8萬噸，致使庫存凈收購量增加500萬噸和1000萬噸。1997年，玉米產量下降18.2％，卻凈出口672.3萬噸，庫存凈投放量增加1500萬噸。1998年以來，我國玉米產量有增有減，卻一直處于凈出口狀態，主要是由1995年至1997年進出口與生產的逆向操作所致。

　　2003年，在國家扶持玉米出口的政策下，玉米出口大幅增長，達到創紀錄的1638.9萬噸�？紤]到2003年國內玉米大幅減產，玉米價格上漲，為保證國內供應，從2004年1月份開始，國家停止了玉米出口。

　　據分析，實際上我國2003年年末庫存與消費比為28.06，仍高出國際糧農組織規定的糧食安全系數，所以我國玉米出口仍具備條件，適量出口玉米并不影響國內玉米正常的供需平衡。吉林糧食集團有限公司副總經理姜建華認為：“限制玉米出口政策的出臺，將導致有1000萬噸左右的玉米要在國內市場消化。南方銷區有限的市場份額必將導致內貿企業的殘酷競爭。同時，內貿糧源的激增，將打壓國內玉米市場價格。”

　　且不說限制是否達到了預期目的，這一措施卻給國內玉米出口企業帶來了不小的打擊。吉林糧油玉米進出口有限公司總裁張代啟告訴記者，這次限制玉米出口，使出口企業喪失了誠信，很多已經簽了的合同最終不得不因為政策的調整單方面終止。

　　據悉，2004年4月，我國又放開了玉米出口，但這時候出口玉米已經很難了�！安皇钦f出口馬上就能出口，想恢復很難，因為我們不出口之后，國外客商只好找其他賣家，而且合同一簽就是半年一年，所以說市場已經丟了�！睆埓鷨⒎Q。

　　另據介紹，由于先前國內停止向日本出口玉米，日本只好進口美國玉米，其全套玉米加工設備也由適合加工中國玉米的改成適合美國玉米的加工設備。到后來我國再恢復出口時，日本方面當然不可能馬上把設備再改回來，也就談不上進口中國玉米了。

　　中糧集團中國玉米進出口有限公司總經理顧利峰無奈地向記者表示：“2003年出口了1000多萬噸，2004年出口估計不到300萬噸，所以市場肯定已被別人占領，而且這將影響我們以后的出口。”

　　平衡機制失靈 國內糧價暴漲

　　“客觀上來講，我國糧食政策一直是自給為主，進口作為補充。當出口太多了，國內糧價上漲了，就趕快剎車停止出口。政府是以考慮國內市場為主的，要達到國內產銷平衡，所以現在我們的政策建議也是需要將國內和國外統籌起來。”談到國家限制玉米出口政策的初衷，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長謝揚這樣表示。

　　據謝揚介紹，1995年、1996年時中日糧食貿易也曾出現過類似的情況。那時國家還沒完全放開糧食貿易，是計劃調節造成了逆向操作，有情可原。現在國內外貿易都放開了，為維持國內平衡而突然停止出口，破壞的不僅是國際貿易信譽，而且國內供求矛盾也增加了。在市場放開的情況下，國家如何做好宏觀調控，實現宏觀平衡，是一個必須引起政府重視的新情況。宏觀平衡不能完全以國內平衡為主，必須國內國外統籌兼顧，否則傷害的還是自己。“如果不是判斷糧食安全出了問題，就讓市場自己去解決。如果糧價漲了以后馬上就想辦法壓下來，國內壓不住就停止出口，這種做法有失偏頗，根子還在于是否找到合理的宏觀調控手段”，謝楊說。

　　國家糧食局專家組顧問李思恒教授也承認，我國的糧食貿易政策以自給為主，但自給率要到達85％～95％，其實有點兒不科學。

　　“保證國內供應無可厚非”，玉米出口企業對國家為保證糧食供應采取的限制出口政策還是比較理解，不過張代啟認為，糧食出口應該始終保持有進有出，這樣既有利于占領國際市場，又可以保證需要的時候進口�！叭绻�不出口的話，市場完全由別人控制，你想進口時，別人又把價格定得很高�！�

　　張認為，中國出口糧食，一是為了解決北方賣糧難，二是為了進行品種調劑，出余補缺。這樣既可以增加貿易額，又搞活了兩個市場，這樣才有駕馭國際國內市場的能力。他表示，國家的糧食貿易政策應該調整為　　“保持長期穩定的糧食出口，實行‘南進北出’的格局�！�

　　所謂南進北出，指北方糧食主產區生產的部分糧食不必供應國內，在高價位時直接出口，南方銷區則在國際糧食價格低位時從國外進口糧食。因為我國國土遼闊，南方從北方運糧反而不如從國外直接進口更方便、更節省成本，同時也可減輕國內的運輸負擔。

　　實際上，不僅是玉米，從小麥的進出口貿易上也能看出我國糧食貿易政策存在的一些問題。傅鐵信告訴記者：“從2000年開始到2003年，我國小麥產量連續4年減產，但同期小麥進口量都非常小。2000年為87.6萬噸；2001年為69萬噸；2002年是我國加入世貿組織的第一年，雖然小麥進口配額為846.8萬噸，但在這一年和隨后的2003年我國小麥均呈凈出口狀態。如果說減產的前兩年由于要消化國內積壓的庫存而少量出口，那么到了后來繼續減產時，為什么不及早考慮進口呢？那樣的話，也許就可以避免從2003年第四季度開始到現在的糧食價格暴漲局面。宏觀調控應該有這方面的考慮�！�

　　多龍治水導致貿易低效率

　　其實，我國糧食貿易政策存在的問題早已引起關注，“北進南出”也已經喊了很多年了，卻一直沒有做起來。

　　我國的谷物產量和消費量占世界首位，現在一些沿海的港口建立起了糧食儲備庫，設施都是世界一流的，進出口的吞吐也非常方便。“但這種情況下我們的糧食外貿還是打被動仗，還要看芝加哥的價格，我們為什么不能起主導作用？根源就在于我們各個政府部門間的協調非常有問題�！币晃粯I內的老專家毫不客氣地指出。

　　據介紹，目前，國家對糧食實行“多頭管理”，是由農業部管生產，國家糧食局管流通，商務部管進出口，而發改委又成為國家糧食局的上級主管部門。管國際貿易的不管國內，管國內貿易的不管國際，管生產的不管消費。政出多門又互相交叉。

　　“現在一個部門要作出一個決策，要協調多個部門的利益，如果出現分歧，最后只好由國務院出面協調，結果又得平衡各部門的利益�！币晃患Z食政府部門的人士稱。

　　李思恒教授認為，這種“多龍治水”的效率非常低，分段貿易導致部門之間利益調整、協商起來費時費力，也耽誤了商機。“部門多了，遇到問題又互相推諉，這就造成了貿易上的時間差。當收成不好決定要進口時，各部門之間又要左右協商，然后訂貨，真正進口的時候已經到第二年了，而這時候糧食又豐收，產量已經增長，只好再研究出口，結果造成糧食豐收的時候進口，歉收的時候又出口的尷尬局面�！�

　　同時，一些國有糧食貿易企業又抱怨政府對企業管得太死。一位玉米出口商稱，發改委是管宏觀調控的，但對玉米的出口量、合同、價格、市場都要管，而許可證配額又是商務部管的事。管得太細了，企業做起來就很困難。

　　據記者的了解，目前國內糧食行業對這種多頭管理的不滿是普遍的�！八�以將來如果再進行機構調整的話，應該將糧食部門搞成生產、消費、進出口一條龍管理，這樣會好一些。”一位糧食專家這樣建議。