農信社改革后質量提高 農民卻被邊緣化

　　和訊網-《財經時報》特供

    農信社改革模式都是按照《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》的規定全國統一推行，自上而下的設計，只能是符合一部分地區的需要，而且實踐證明那恰恰是‘三農’不占主導地位的地區；最關鍵的是，在這種統一模式下，一旦出現試點的錯誤，就是系統性風險；從第一輪農信社試點的經驗來看，業內專家一致認為農信 社改革，脫離農村傾向明顯，農民被邊緣化

　　本報記者 張宇哲

　　年終將至，從中國第二輪農信社試點改革中脫胎換骨的幾十家農信社，先后于近期以新的面目掛牌成立。它們新的身份分別是農村合作銀行、農村商業銀行，以及信用社縣(市)級聯社。

　　“總的來看，在原有農信社基礎上出現了一批經營較好、產權較明晰、活躍于縣以下的小型金融機構。”但是，國務院發展研究中心農村部研究員陳劍波評價認為，“這批所謂成功的農信社都向商業化方向發展，如果按去年公布的《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》(國發��2003��15號，以下簡稱15號文件)要求的目標來評價，這個改革肯定是不成功的。”

　　有50年發展歷史的農信社已經置于人們高度關注之中，而在農信社改革的一系列方案和文件中，政府仍然扮演著主導一切的角色，農信社改革到底應由誰來主導？這個問題又一次被提了出來。

　　“最差的方式就是用大量的錢來改革一個失敗的機構，用大量資源去改變已經建立的市場規則。”世界銀行駐中國代表處高級金融部門專家王君如是評價。

　　三農被邊緣化

　　中央政府新一輪改革的首要目標，就是不斷改善農村金融服務和加大金融支農力度。人民銀行此前發布的2004年第三季度貨幣政策執行報告顯示：截至8月末，中國人民銀行會同銀監會，按照規定條件和程序嚴格審查考核，共批準583個試點縣(市)農村信用社分三批認購中央銀行專項票據346億元。先行試點地區農村信用社的歷史包袱得到明顯化解，總體經營狀況有所好轉；支農金融服務功能有所增強；增資擴股進度較快，資本充足率迅速提高。

　　然而，記者在采訪中了解到，從第一輪農信社試點的經驗來看，業內專家一致認為農信社改革“脫離農村傾向明顯，農民被邊緣化”。

　　中國社會科學院農村發展所在第一輪農信社試點改革省市中，選擇了江西、吉林、浙江及重慶三省一市，前后跟蹤調研近兩年。該所副研究員馮興元告訴《財經時報》，從調研情況來看，第一批農信社改革，從某種程度上提高了資本充足率，增資擴股明顯增加，股東數量明顯減少，但被清理出去的都是農戶，脫離農村傾向明顯。

　　江西省安義縣農村信用社即將召開創立大會，該信用社理事長兼主任傅行慧介紹，在入股的股東中，“大部分是個體工商戶、干部等工薪階層，動機是利潤分紅；農民持股份額很小，主要是為了獲得貸款的優先”。

　　據馮興元介紹，以張家港農村商業銀行為例，從股權的設置看，原來信用社的股東數超過兩萬多戶，現在已經減少到了1700戶。組建后的張家港市農村商業銀行股本金為8800萬元，法人股為1600萬元，占總股本的18.18%，共有12個法人股，最大的股本為420萬元，占總股本的4.77%；自然人股為7200萬元(包括銀行職工，職工股共2160萬元)，占總股本的81.82%。

　　馮興元認為，仍然是內部人控制信用社，農民只是作為小股東，不能參與民主管理，而自然人股東顯得過多，這勢必會造成股權結構的高度分散化，對公司經營造成不利的影響。“大股東的非農身份，會導致其利益行為偏好不會投向農村，資信狀況好的農信社這種傾向更明顯。”中國社會科學院農村發展所研究員張軍認為。

　　在農業部農村經濟研究中心研究員曹力群看來，農信社的改革基礎是15號文件，是政府的強制性行為；投入1600億票據最后的結果，就如同糧食體制改革，使其成為一個封閉的官僚機構，只是挽救了農信社系統，結果是資金被抽走了，農民卻被邊緣化了，根本沒有考慮到農村金融需求。

　　模式的矛盾和沖突

　　“這次改革一開始就未觸及根本問題，一開始就沒有建立起來有活力的、治理農村金融的單位，而監管部門即銀監會、省聯社等都覺得自身對農信社有控制權。”對農信社改革跟蹤深入兩年的王君萬般感慨。

　　長期關注農村金融的發改委宏觀經濟研究院產業經濟研究所姜長云博士認為，從農信社改革現狀看，改革比不改好，但不應鼓勵一刀切的試點，隨著改革的深化，各種問題還會漸進式暴露。“最重要的，是否選錯了藥方——設計的目標和模式的選擇是否匹配”。

　　陳劍波認為，農信社改革模式都是按照15號文件的規定全國統一推行，和鄉鎮企業、聯產承包等農村改革試驗區的改革經驗都不同——那些是自下而上的、中央總結各地經驗模式，把其納入中央試點范圍內，監管其效果，再酌情制定政策實施；而自上而下的15號文件的設計，只能是符合一部分地區的需要，而且實踐證明那恰恰是‘三農’不占主導地位的地區；最關鍵是，在這種統一模式下，一旦出現試點的錯誤，就是系統性風險。

　　在張軍看來，在模式的設置上有很多矛盾和沖突。在省聯社的管理體系下有五種不同模式：股份制、股份合作制、鄉鎮信用社及縣(市)聯社各為法人的體制、維持原狀的農信社。

　　省聯社按要求由縣聯社入股組成，但又賦予省聯社管理縣聯社的職能，“這就好比讓雇員去管理老板，等于花錢找個婆婆”。在這種管理模式下，如果縣聯社、股份合作銀行等是獨立法人，按照市場經濟原則，它應受《商業銀行法》或者銀監會直接管理，為什么歸省聯社管理？而省聯社的定位不明確，這個機構是暫時的、還是長期的，在15號文件中都無明確體現。這次改革之后，參加的會員單位每年要向省聯社上交營業額的3%作為管理費，多數專家認為，政府強制性要求信用社出資組成法人，還賦予其管理職能，這也違背了《公司法》。

　　在今年的8月18日，國務院決定進一步深化農村信用社改革試點，批準北京、天津、河北等21個省(市、區)列入農信社改革試點地區范圍，國家給予扶持的政策仍按原試點方案的規定執行。“新一輪農信社改革把試點地區范圍擴大至29個省，但是仍然叫做試點，至今還沒看到結果如何。等于銀監會急于甩包袱給省政府，但是最后還是財政買單，所以按照現在模式做，會越走越偏。”陳劍波尖銳地指出。

　　“一些很基層的合作社應該讓農民自己去管理，而且是自下而上管理，成立聯社，聯社為基層社提供服務，基層社也可以參股成立合作銀行；德國、荷蘭的類似金融機構都是自下而上建立機構，權力在基層，上面的一系列機構都是為其提供包括資金周轉、存款保險、結算等服務，所以讓企業和農戶在微觀層面自主地放開試點更有實際意文。”馮興元同時表示。

　　政府干預嚴重 農信社改革身不由己

　　溫州農信社資產狀況非常好，按照央行的標準完全可以選擇股份制商業性銀行模式，而其本身意愿也是選擇此種模式，浙江省金融部門恰恰選擇合作制銀行這種模式。這種情況在中部地區也存在

　　本報記者 張宇哲

　　業內專家認為，圍繞農信社改革的一系列文件，都違背了市場經濟的基本原則，農信社作為改革的主體，自主性被大大限制。

　　“農信社的所有行為都被央行、銀監會的種種紅頭文件控制，在現實操作中，甚至在模式的選擇上都沒有自主權，這樣改革的成功一定會打折扣或改革成本很大。”張軍表示。

　　比如，溫州農信社資產狀況非常好，按照央行的標準完全可以選擇股份制商業性銀行模式，而其本身意愿也是選擇此種模式，浙江省金融部門恰恰選擇合作制銀行這種模式。這種情況在中部地區也存在。

　　而地方政府的目標和中央政府的目標認同不一致。中央希望花錢買來為‘三農’服務的機制，而地方政府目標是為地方經濟發展服務，甚至變成自己能夠影響的金融機構。

　　在某些微觀的管理上，農信社的權限也被限制。比如在今年7月銀監會下發的《中國銀行業監督管理委員會關于農村信用社改革過渡時期保持穩定的通知銀監通［2004］79號》中規定：“要嚴格控制干部的提拔任用，除因領導干部退休、不勝任工作、違法違紀等原因造成領導班子無法正常運轉，必須提拔個別干部充實領導班子外，一律暫停縣(市)聯社中層以上領導干部和農村信用社正、副主任的提拔任用工作。對個別必須提拔的干部要報省級信用合作管理部門批準后實行公開競聘。”

　　馮興元認為，這些都限制了信用社的決策能力和發展后勁。比如信用社的領導主要是由銀監局和地方黨委確定，而不是社員代表大會確定；信用社的貸款審批權限受到銀監會的限制，超出一定限度，貸款的發放需要銀監局的批準；信用社的許多業務(如聯網)均需要銀監局和人民銀行審批。“其實，銀監部門的任務只是監管，不是行政管理，也不是行業管理，更不是微觀層面的直接經營管理。銀監部門當前的做法屬于‘外部人控制’行為”。

　　“要給農信社一個寬松的能夠發揮主觀能動性的環境和條件。”眾多專家認為。

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