文 程選

　　中國地方政府的債務總規模無人能給出，但近年來它們每年新增的債務規模都遠遠大于、數倍于中央政府的年度債務規模

　　今年一季度，為抑制貸款激增、投資增長過快以及通貨膨脹壓力，央行從4個方面

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加大了公開市場的操作力度。 其一，增加票據發行量，央行累計發放票據4352億元，央行票據余額已經超過了6000億元;其二，嚴控再貸款和再貼現，一季度再貸款和再貼現分別下降了13億元和500億元;其三，繼差別存款準備金率制度出臺之后，繼續提高存款準備金率0.5%;其四，加強宏觀調控措施，實行再貸款浮息制度。

　　由于我國宏觀政策基調仍然是“繼續實施積極財政政策和穩健的貨幣政策”。因而當我們面對“局部過熱”形勢時，主要是依賴貨幣政策進行調控。于是，沉寂多年的貨幣政策當局近來顯得尤其活躍。

　　實際上，央行目前的“無奈”恐怕要多于“保留”。理由是：

　　第一，盡管央行頻繁回購和發行票據，并加大了一年期票據的比例，但在一季度也只是艱難地“基本實現與外匯占款的對沖”；在公開市場操作中，央行票據發行連續出現流標;此外五六月份還會出現一個央行票據兌付高峰;央行領導開始“要求”其調控對象與之“配合”。

　　第二，迫于形勢，央行今年已經兩度使用了調整存款準備金率這一“國外貨幣當局難得動用”的狠招。

　　第三，從效果看，今年央行貨幣政策的預期調控目標是:狹義貨幣供應量M1和廣義貨幣供應量M2分別增長17%左右，實際上一季度雙雙超過了這一目標，市場上流動的貨幣量還是相當充足。

　　導致央行至今未直接調高利率(遠較調整存款準備金率溫和)的原因在于，避免加息刺激國際投機資本流入，也就是說保持匯率穩定的目標，限制了人民幣利率的調整舉措。今年一季度外匯儲備的增長是在進出口逆差形勢下形成，表明國際投機資本的套利壓力威脅是非常現實的。央行官員道出了央行面對的困難：“公開市場工具難以對沖外匯占款的剛性增加;公開市場操作難以達到貨幣供應量與市場利率的雙重目標的統一 。”第一個困難是匯率制度安排帶來的，而第二個困難(數量調整不能帶來價格變動)則是更根本的、制度性的困難，同時其改革進程和時機選擇也要受到匯率制度安排的制約。

　　幸而，隨美國經濟好轉和逐漸升溫，美元轉趨堅挺。但這是可悲的，我國貨幣政策的調控空間，竟需要依賴它國貨幣當局的動向。

　　在我們既定的匯率制度安排下，如果國民經濟進一步受到過熱與通脹威脅，貨幣政策的確是難當大任，要靠緊縮性的財政政策才能有效發揮穩定作用。

　　但是目前，我們的地方財政還在“積極”著。

　　財政政策方向應加速調整

　　關于經濟形勢的官方說法是存在“局部過熱”，但我們現在的宏觀政策，是一種矛盾的“對沖組合”。一方面財政政策在繼續發揮其擴張效應，客觀上在為“局部過熱”形勢“火上澆油”;另一方面貨幣當局在想方設法地進行緊縮，“心有余而力不足”地為經濟降溫。兩大調控手段的這種“對沖組合”應該結束和調整了。

　　關于“繼續實施積極財政政策”的解釋，一是要通過繼續發行國債為尚未完工的“國債項目”融資，避免形成“半拉子”工程;二是還存在大量結構性需求(西部開發、三農問題等)以及政府履行公共職能(如生態環境問題或公共衛生體系建設等)的資金缺口。

　　對此，應該看到的是，作為反周期調節的擴張性財政政策是短期需求管理政策，如果說在克服總量需求不足的同時，順便解決某些結構性問題或國民經濟潛在矛盾，那也只應是擴張性財政政策的附帶效應。在國民經濟已經克服需求不足的形勢下，上述結構性資金需求都應通過“沒有擴張效應”的手段加以解決。如國有資本存量應根據“有進有退”的原則，調整補充到亟待國有資本予以加強的領域;按照政府公共職能需要對預算支出方向加以調整，縮減公共財政范圍之外的支出。事實上在財政收入持續顯著增長的情況下(繼去年增長20%以上后，今年一季度又創記錄地增長33.4%)，也完全有條件進行這種調整。存在“過熱”威脅的宏觀形勢要求政府、財政主動地過“緊日子”。

　　此外，財政應追求收支在周期內實現均衡的目標。當面對總需求小于總供給的局面時，無論是年度的還是周期性的收支均衡都退居次要地位。但是，一旦經濟重新恢復到潛在增長路徑后，政府必須約束自己的支出行為，力求在整個周期內實現收支均衡，利用經濟高漲時形成的贏余抵消衰退時產生的赤字，為應對未來的經濟波動積蓄調控能力。

　　總之，在經濟存在“過熱苗頭”和通貨膨脹壓力的形勢下，應該迅速調整財政政策方向。

　　但是令人擔憂的是，即使中央政府開始實施中性的或緊縮性的財政政策，作為政府系統一部分的地方政府能否協調一致地停止擴張行為？

　　“財政擴張力度”比1100億國債更厲害

　　地方政府多是“以加速本地經濟發展為目的”進行擴張的，但是它們進行投資計劃安排時很少顧及給本地人民、本地經濟及下屆政府帶來的債務負擔和環境負擔。現在我國地方政府的債務總規模無人能給出，但近年來它們每年新增的債務規模都遠遠大于、數倍于中央政府的年度債務規模。它們正在以“機不可失，時不再來”的緊迫感，抓緊使用近年銀行機構提供的貸款“授信”額度，有效地擴大著包括大量形象工程、政績工程在內的投資規模。也就是說，如果著眼于整個政府系統，我國目前實際實施的“財政擴張力度”遠遠不是1100億建設國債這個數量符號所能代表的。

　　后果可能更為嚴重的是，地方政府通過廉價提供土地、水資源、漠視環境污染及其代價、提供政策優惠等多種方式，扭曲、壓低區位要素成本信號，進而抬高項目收益預期，誘導、誤導投資者(包括中外投資者，公有、私有投資者);或與投資者“合謀”(分解項目、加快審批)，形成所謂“低水平重復建設”熱潮。

　　這種地方政府主導的需求不是一種理性的、正常的市場需求。這種投資的膨脹，一方面降低宏觀投資效益，釀成潛在的銀行呆壞賬，積累金融風險;另一方面顯著地拉高著主要原材料、電力等行業的景氣指數，引致局部過熱。

　　從目前情況看，需要盡快采用包括行政手段在內的各種措施約束地方政府的擴張行為。

　　宏觀調控應對準非市場因素

　　宏觀調控，是指政府通過貨幣政策和財政政策調節經濟景氣，進而形成對經濟活動的間接干預，使國民經濟盡可能穩定運行于潛在增長路徑。也就是說，政府僅僅改變企業和個人進行經濟決策的環境參數，但不干預、不限制、更不替代企業和個人的經濟決定和行為。目前人們把政府的所有干預、甚至政府管制價格和限制市場進入等直接管制行為，都當作‘宏觀調控’，是對宏觀調控理論的誤解。

　　宏觀調控措施的著力點不應直接針對“局部過熱苗頭”——看到哪個行業出現“超常規”增長，就在哪個行業“滅火”。

　　市場中以“用自己的錢作資本金、自擔融資風險、具有財務硬約束，追求利益最大化”為特征的經濟人無疑是有理性的，它們受各領域景氣狀況的調節來配置資源，這正是多年來改革所追求的“讓市場成為配置資源的基礎機制”的狀況。

　　由于我國正處在城鎮化和重化工業加快發展的歷史階段，加之參與國際分工后一些加工工業正向我國轉移，主要原材料、電力等行業呈現短缺，進而投資明顯加大有其必然性與合理性成分。去年、今年鋼鐵、有色冶金、水泥、電力等行業的銷售、定貨、存貨景氣指數均居高位，利潤率也顯著高于其他行業，很難、也不應該直接阻止私人資本流向這些領域。

　　應該調節的是經濟景氣，調控措施的著力點應該針對導致過熱景氣的背景中，那些“不花自己的錢，呈軟預算約束”，構成非理性、非市場的需求因素(如上節所述)。

　　最近，某些媒體對民營經濟投資“受利益驅動”提出批評。 其實，這種指責欠公正且幼稚。市場中經濟人的理性就表現為“逐利”；經濟人并不是“天使”；經濟人的理性選擇也并不必然帶來理想的宏觀后果。為什么呢？極端而言，如果制度或法律不禁止搶劫，社會上就會有大量“經濟人武裝”；就現實而言，如果制度或法律不禁止地方政府(除履行公共職能外)直接插手塑造地方產業結構形成，就永遠無法避免“低水平重復建設”。制度顯然是第一性的，這就是“要形成好的市場經濟” 的重要性。應由制度來避免政府權力與經濟人“合謀”，應由制度避免權力被經濟人“俘獲”，同樣應由制度來避免“低水平重復建設”。“合謀”、“俘獲”以及“低水平重復建設”的根源都不在經濟人。

　　因此，當前宏觀政策調整應該在以下幾個方面著力：

　　——如果國民經濟進一步受到過熱與通脹的壓力，應減少對貨幣政策的依賴，轉而更多地倚重財政政策；

　　——調整相互矛盾的宏觀政策，盡快停止實施積極財政政策，避免兩大調控手段對沖的宏觀后果；

　　——約束地方政府行為，加快轉變政府職能，改善經濟運行的制度環境；

　　——調控措施著力點不宜直接針對“局部過熱苗頭”，而應針對拉高景氣的背景中那些不正常、非理性、非市場因素。

　　(作者系中國社會科學院研究生院教授)