開發行走向開發性金融之路

　　劉大為

　　從1998始，作為我國三大政策性金融機構之一的國家開發銀行，開啟了由政策性銀行向開發性銀行的轉變。這一過程的基本脈絡及其機理是什么？國家開發銀行總會計師劉大為用翔實的資料和數字演繹了這一過程。

　　向開發性金融轉變的起因和路徑

　　在國家開發銀行成立后的最初幾年，在對我國一些大型基礎設施項目進行資金支持的同時，其運營風險也在不斷地積累、沉淀，不良貸款率曾經高達40%。這有當時經濟體制和經濟發展階段等外部因素的影響，也有其功能定位、運行方式、風險控制等方面原因。當時國家開發銀行的體制框架是以財政融資的觀念和方式為主導，“項目由部門指定，發債由行政攤派，貸款由商業銀行委托管理”。亞洲金融危機爆發后，中央明確提出“既要防范金融風險，又要支持經濟增長”的方針。在國家開發銀行內部，成立時間不長積累的巨額不良貸款風險使運營舉步維艱，管理體制和運行機制已明顯不適應市場環境的變化。

　　1998年伊始，開發銀行總結亞洲金融危機的經驗教訓，分析國內經濟發展的深刻變化，圍繞防范控制金融風險和支持經濟發展這一中心目標，開始探索改革發展的新路徑。經過幾年的艱苦探索，國家開發銀行不僅實現了經營業績的根本性好轉，同時完成了經營模式的重大轉變，逐步從傳統的政策性銀行過渡到開發性金融機構上來，開始以良好的市場業績實現政府目標，同國際先進經驗接軌。1998年前后的這一“轉折”被我國銀行業人士形象地稱為“1998拐點”，下面將從多個方面解讀這一“拐點”形成的原因。

　　1998年以來，國家開發銀行先后進行了以防范和化解風險為核心的三次信貸改革。第一次信貸改革提出“在市場環境下、銀行框架內”辦銀行，明確了面向市場、以風險控制為核心的辦行思路，通過建立風險內控機制，解決“奉命貸款”、“人情貸款”的困擾，確保新增貸款的優質。第二次信貸體制改革，重點化解存量風險，聘請美國波士頓咨詢公司對銀行內部的機構建設和風險管理提出咨詢意見，建立符合市場要求的“防火墻”評審機制，完善總分行兩級管理，強化風險監控和基礎管理，很快形成了適應市場要求的信貸管理體制和運營機制。第三次信貸體制改革，提出與國際銀行業經營管理相接軌的“八項標準”，向國際一流銀行邁進。經過三次信貸改革，國家開發銀行的資產質量和經營效益迅速改善，不良貸款率由1998年底的32.63%，下降到2001年底的3.91%。

　　在信貸體制改革的同時，國家開發銀行對負債業務進行了重大改革。1998年9月，以低于行政派購利率水平，成功完成市場化發債50億元。這是國家開發銀行成立以來首次突破“指令性派購發債”單一形式，進行市場化發債的開始，是對國家信用證券化的一個嘗試。之后國家開發銀行不斷提高市場化發債比例，積極創新債券品種，條件成熟后又進一步進入國際資本市場發債。1999年市場化發債程度達到96.8%，2000年則全部實現了市場化發債。國家開發銀行的資金籌集成功地從起步時解決資金有無，到逐步優化結構、降低成本，從行政派購到走向市場、充分發揮資本市場高效與競爭機制，形成了以國內外債券市場籌資為主、存款業務為輔、依托銀行間市場靈活運用資金的市場化籌資機制。

　　2002年，全面推進以評審體制改革為重點的運行體制改革，開創性地引進資本市場原理，建立貸款評審的“路演審議制度”，進行民主評審、決策；改革財會和資金管理體制，推行后臺工作改革，從而形成了分工合理，相互制約，“業務椎動、風險控制、稽核監督”三線并行的運行格局 。至2002年底，國家開發銀行主要業績指標進入國際先進水平(見圖1和2)。2003年以后，圍繞十六大確立的全面建設小康社會目標和十六屆三中全會提出的通過體制建設促進經濟發展，國家開發銀行連續四年保持良好的市場業績，全面向國際一流市場業績的開發性金融機構目標邁進，信用建設、體制建設和市場建設進一步向縱深推進。

　　國家開發銀行的業績之所以在1998年后有了明顯的好轉，形成“拐點”，與國家開發銀行在辦行理念上的轉變密不可分。深層次地看，國家開發銀行以開發性金融理念為指導，從四個方面進行了富有成效的工作，最終實現了業績的根本性好轉：

　　第一，調整信貸結構。國家開發銀行在有限的貸款規模內集中向國家“兩基一支”重要行業的項目和重點發展的地區傾斜，嚴格控制貸款投向盲目重復建設的領域，在鋼鐵、汽車、電解鋁、水泥等重復建設嚴重的行業，國家開發銀行的貸款額和項目幾乎沒有涉及。與此同時，將信貸資金集中投向制約國民經濟發展的瓶頸領域，成為國家重點建設項目貸款的主力銀行。到2005年底，電力、公路、鐵路、城市基礎設施、石油石化等行業和需要優先扶持領域的貸款，占到國家開發銀行貸款總額的9l%；累計向國債項目發放貸款占總投資的4l%；累計向西部地區投放貸款占總貸款的24%；累計向東北老工業基地發放貸款占總貸款的9%。根據中央提出的“五個統籌”要求，國家開發銀行發揮自身傳統優勢，在“兩基一支”及其配套領域內支持縣域經濟、西部大開發、東北等老工業基地振興、“三農”、再就業、助學貸款、“走出去”等難點問題進行了積極和富有成效的探索，取得初步成果。為適應國家宏觀調控，國家開發銀行建立貸款余額管理和監控機制，加強貸款余額的預測、控制、考核，并通過間接銀團貸款等管理資產的方式進行調控，確保年末余額控制在人民銀行核定的規模內。建立規模和項目的“雙控”制度。穩定了一批優質客戶，維護了國家開發銀行的信用。在資金籌措上，面對準備金率上調導致資金緊張的局面，通過產品創新、合理設計和精心組織，保證了各期債券的發行成功，平均發行利率仍控制在3%的目標之內，為國家開發銀行發展戰略和經營指標的落實創造了條件。

　　第二，以信用建設為主線推進業務發展。國家開發銀行推動與各級政府和行業部門建立開發性金融合作機制，推進治理結構、法人、現金流和信用四大建設，積極構建融資平臺，建設協調高效的融資機制。全面推行信用評審先行和信用管理前移，實施信用發展度評價，通過標志性事件推動信用建設，信用管理初步實現國際達標。進一步深化評審體制改革，改集中評審的串聯機制為并聯機制，評審工作全面下放分行，總行加強行業項目評審指導，并建立項目開發評審工作組制度，對重點項目積極開展財務顧問工作，使項目開發工作得到加強。同時通過加強債項評審與信用評審的銜接、簡化突出債項評審的內容、改進貸委會運行方式、完善路演審議機制、加強法律風險判斷和防范等措施，大大提高了貸款評審效率和質量，從而在促進各地經濟發展和實現“五個統籌”協調發展方面邁出了重要一步。

　　第三，保持高水平的本息回收和資產質量。國家開發銀行堅持“早預測、早安排、早落實、早解決”，采取總分行聯動、信用建設、動態監控、依法收貸等措施，重視本息回收和不良資產化解，鞏固了國際先進水平的市場業績。早在1999年，開發銀行的資產質量率先在國內實現了“四降”，即不良資產額凈減少12.89億元，不良資產率降低0.61個百分點，不良貸款額凈減少6.48億元，不良貸款率降低0.44個百分點。在國內銀行業中率先開展抵質押物價值動態評估，不良抵質押率由年初的9.8%下降到6.3%。僅用兩年時間，到2001年底就實現了資產質量的全面好轉。

　　第四，加強內部協調，提高經營管理水平。建立市場形勢分析評價體系，實行業務發展調度和業務發展協調會議制度，以及行領導值班和值班協調辦公會制度，定期分析宏觀經濟金融形勢、業務發展和市場變化趨勢，及時提出應對措施，加強對重大項目和重點客戶的金融服務，提高了市場反應速度和適應能力。進一步完善經營分析評價指標，為盈利空間測算和利潤瓶頸資源利用決策提供了依據。在國內率先采用國際先進的貸款風險評價技術，建立貸款項目資產負債風險邊界評價體系。制定和實施內部評級體系國際達標指南，作為國內惟一一家“內部評級法(1RB)”銀行，參加了巴塞爾委員會組織的新巴塞爾資本協議第三次定量影響測算(QIS3)工作，工作成果被

　　另一方面，提升財會綜合管理水平，強化垂直領導的稽核監督。財會工作在監控體系建設、合理配置財務資源、支持業務穩健發展、深化成本控制管理和規范新業務會計制度方面取得實質性進展。強化財務大集中審批管理和會計信息國際標準化管理，逐步健全全方位的財會監控體系；強化財務的分析職能，合理配置整合財務資源，參與并支持經營決策；穩步推進全成本管理理念，利潤／成本中心管理工作取得長足進展，已經列入考核指標。進一步強化垂直領導的稽核監督體制的獨立性，撤銷分行稽核處，在國內銀行界率先組建12個垂直管理的稽核專員組，使監控力度大大加強，風險的跟蹤和揭示更加及時。實現了總分行、行內外路演委員項目貸款后評價的“異地聯動”，通過網上操作保證了對項目貸款效果的監督和貸款成功度的檢驗更加客觀和公正。推進逐筆稽核，嚴格把握費用管理審批合規性，1998年之后，國家開發銀行總行機關營業費用已連續多年保持基本合理。分行資金、費用、信貸業務的差錯率持續下降。

　　轉型背后的若干要素

　　回顧開發行由政策性金融向開發性金融轉變的過程，我們發現，一些一般性的支持因素在這一過程中發揮著重要作用。

　　開發性金融是以國家信用為基礎，以市場業績為支柱。這是開發性金融的核心內容，也是開發性金融對政策性金融的深化和發展。作為政府的開發性金融機構，國家開發銀行的資本金由國家提供，并擁有國家賦予的發行金融債券的特許權，享有準主權級的國家信用。國家信用是開發性金融機構市場化運作的基礎。國家開發銀行強調市場業績，并不是為了自身利益，而是把財力集中用于新的領域，實現新的經濟社會發展目標。政策性金融和開發性金融都是實踐的產物，前者是財政融資方式的產物，后者是市場建設方式的產物。開發性金融講求市場業績，而政策性金融只求保本微利。以保本微利實現國家政策，是政策性金融的基本做法和原理，是財政融資的做法，其實質是把利讓給企業，是財政補貼的延伸，但是，可持續發展的能力十分有限。而開發性金融則運用國家信用籌集資金，在支持項目發展的同時，積極推動制度建設和市場建設，從而實現政府的發展目標。

　　開發性金融以市場路徑實現政府經濟社會發展目標。開發性金融與商業性金融不同的地方，主要在于能夠主動地運用和依托國家信用，在沒有市場的地方建設市場，在有市場的地方充分利用和完善市場。在運行中，開發性金融不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場做起。國內外經驗表明，存在市場缺損的領域往往是政府關注的熱點和難點，這些領域商業性金融機構不愿進入，從而成為開發性金融的核心領域。在這些領域中，開發銀行從實現國家戰略目標出發，堅持用建設市場的方式，以融資為杠桿，利用政府組織優勢，引導資本投向國家政策鼓勵的產業。在這個過程中，開發銀行從建立市場主體這一基本制度做起，著力對項目法人進行孵化、考核、培育、完善，使國家信用、國家開發銀行機構信用、各級政府信用“孵化”出企業信用，既降低了自身信貸風險，又促進了地方經濟發展。

　　開發性金融以組織增信為基本方法和原理。組織增信是開發性金融與政府的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現的是一種共識、共建、協調、合作的關系。通過組織增信，開發性金融能夠充分發揮政府的組織優勢和政治優勢，有效彌補現有金融制度的不足。在完全市場化的融資體制中，政府不直接參與市場運行，但在我國目前情況下，政府具有管理、規范、提供制度框架和參與經濟運行的多重身份。這是社會主義初級階段融資體制的基本特征，在當前具有高效率，經過了市場實踐的檢驗。組織增信也是經濟轉軌過程的一個重要組成部分，在市場制度建設中可以轉化成多種形式，如對企業或項目融資建立信用擔保體系等。在實踐中，國家開發銀行運用組織增信，主動構筑信用結構和風險分擔機制，有效地控制信用風險，優化信用資源的配置，有力地促進了國家開發銀行市場業績和核心競爭力的全面提升。

　　開發性金融實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合。國家出資500億元作為國家開發銀行資本金，并賦予國家開發銀行準主權級政府信用及相應的法律地位，這是國家開發銀行市場化運作和市場業績的基礎。在資金來源上，國家開發銀行享有在市場上發行金融債券的特許權。按照國際慣例，開發性金融債券是政府機構債券，與國債的管理方式不同。國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融損益平衡的要求，而且不承擔體制建設的任務。國家開發銀行的融資領域介于國債和商業金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，采取政府協調強化金融資產管理的方式，運用政府組織增信提高資產質量和資金效益。換言之，開發性金融是通過嚴格的本息回收來實現損益平衡，從而進行全局性的體制建設和市場建設。

　　開發性金融實行以金融孵化為核心的融資機制。“政府選擇項目入口，開發性金融孵化，實現市場出口”三個環節是開發性金融的融資特征。三個環節的中心內容是借助項目建設和制度建設，促進市場主體的成熟，構建高效的融資平臺和信用平臺。政府選擇項目入口，就是由各級政府按照國家產業政策和戰略規劃的需要，整合內部資源，選擇確定項目，推薦申請開發性金融借款。開發性金融機構依據地區經濟發展水平、財政收支水平、履約情況以及信用復核情況確定借款總量。開發性金融孵化，就是在政府協調下以融資推動項目建設和融資體制建設，使項目逐步由收支流量平衡的法人向資產負債表式的法人形式轉化。選擇市場出口，就是依據現金流建設的發展趨勢，針對借款性質、用途和使用情況設計不同的償還機制，包括正常信貸還款、母公司回購、資本市場出口等市場化償還機制，以及對于部分公益性項目所采取的政府回購等財政性償還機制。

　　開發性金融實行管理民主的治理結構。一是實行融資民主。通過建立獨立委員電子路演和貸款委員會審議貸款項目等制度，加強貸款決策的科學化、民主化、社會化，打破行政審批貸款和少數人決策大額貸款的格局。二是實行財務民主。建立財務經費分配和支出透明的管理機制，優化集中采購制度，聘請國內外知名會計公司對開行的經營業績、財務狀況進行

　　隨著經濟增長，我國人口多、資源少、發展不平衡等問題日益突出。在涉及國家經濟安全的戰略性領域，“兩基一支”(基礎設施、基礎產業和支柱產業)領域的問題仍未得到徹底解決，特別是煤電油運等

　　基于這一現實，國家開發銀行作為具有法定國家信用的政府開發性金融機構，在我國經濟建設和制度建設中發揮的作用體現在：

　　首先，發揮開發性金融在經濟建設中的調控作用。針對經濟運行中存在投資需求進一步膨脹、貨幣信貸增長偏快等問題，國家開發銀行服從和服務于國家宏觀調控的大局，充分發揮開發性金融在促進發展和調整結構中的調控引導作用。嚴格按照中央銀行下達的信貸規模發放貸款，確保不突破。進一步控制信貸投向，優化信貸結構，支持煤電油運等國家重點行業和重點項目建設。通過國家對國家開發銀行增信，國家開發銀行對地方政府增信，更好地貫徹和發揮宏觀調控職能。在重點支持的領域內，解決經濟社會發展的融資瓶頸，從融資總量和結構上進行控制和調節。

　　其次，發揮各級政府的組織優勢，進一步構建開發性金融合作機制，運用組織增信控制整體風險。從政府角度看，“兩基一支”領域的大部分項目融資需要各級政府有相應投入，尤其要發揮組織協調優勢，對貸款項目進行政府的組織增信，有效整合各方要素，實現經濟發展的良性循環。國家開發銀行充分利用開發性金融的融資優勢，與各級政府達成信用建設的共識，支持地方經濟加快發展。特別是90年代以來，商業性金融普遍從縣鄉退出，瓶頸領域的發展需求與金融體制脫節，國家開發銀行積極進入，有效填補這些空白。在具體做法上，國家開發銀行充分運用和發揮政府組織增信的優勢，通過與各級政府建立金融合作關系，約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內容，建立起完善的風險控制機制和信用體系。

　　第三，發揮開發性金融的體制建設優勢，構建金融可持續發展的制度基礎。制度建設滯后已成為我國金融可持續發展的瓶頸，這不可避免地給各類金融機構帶來潛在風險。國家開發銀行積極運用開發性金融的體制建設優勢，按照科學發展觀的要求，通過國家及政府組織增信，致力于推動市場制度建設，構建金融可持續發展的制度基礎，促進國民經濟整體運行效率的提高。

　　簡要的結論

　　開發性金融是政策性金融的深化和發展，是通過建設制度、建設市場實現政府的發展目標，可以解決很多過去政策性金融想解決而難以解決的問題。無論是發展中國家，還是發達國家，都需要開發性金融機構來實現政府的發展目標，促進經濟社會協調發展。與傳統的政策性金融機構不同，開發性金融的業務面很寬，相當多的領域可以自主去做，但其大方向是完成政府的發展目標。

　　國家開發銀行作為政府的開發性金融機構，發揮了政府和市場之間的橋梁作用。1998年以來，國家開發銀行在市場建設中發揮了很大作用，也取得了成效。這種建設市場的辦法不僅可以用在大型項目上，還可以用在社會瓶頸等廣泛的領域，從而加速經濟社會發展，提高經濟運轉效率，使整個市場建設成為經濟增長的一個拉動點。

　　開發性金融在中國的機構載體就是國家開發銀行。在同樣的經濟金融環境下，開發銀行率先辦成國際先進業績的銀行，并成功地憑借對大型項目融資的能力，將大約2萬億我國銀行業短期資金轉化成長期資金，將東部發達地區的相當大一筆資金運用到中西部地區和縣鄉等基層極缺資金的項目上，這對于提升我國金融體系的整體抗風險能力，對于提升我國投融資領域的市場化程度和制度建設水平，無疑產生了重要的推動作用。