建立適合中國國情的存款保險制度 | |||||||||
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http://whmsebhyy.com 2006年06月19日 13:43 《銀行家》 | |||||||||
顏海波 審慎監管與存款保險都是金融安全網的有機組成部分,在維護金融穩定方面都發揮著重要作用。然而,如果將它們分開,無論是審慎監管還是存款保險都不能獨自應付銀行倒閉事件,并且,對于市場經濟國家來講存款保險所引發的道德風險更是很難避免。因此,巴塞爾新資本協議在通過對銀行內部風險資本進行詳細要求,強化銀行自身對風險覆蓋和控制的
作為轉軌制國家,中國致力于存款保險制度研究工作已有十余年,中國為什么要建立顯性存款保險制度?觸發這一問題的主要原因是,長期以來中國政府對存款實行隱性全額擔保,雖然對保護存款者利益、維護社會穩定發揮了積極作用,但是,銀行在經營中把盈利留給自己,把風險交給政府承擔,增加了國家巨額經濟負擔,已經引發了嚴重的道德風險。自1997年關閉中國農村信托投資公司以來,中國已經關閉了近700多家金融機構,國家為處理經營失敗金融機構的債務已經支付了數萬億元人民幣。同時,這種政府擔保也弱化了投資者風險意識和對金融機構應有的市場監督,金融機構在市場競爭中因缺少優勝劣汰的商業法則,在沒有一個規范的、市場化的退出機制情況下,嚴重影響了金融市場的穩定運行,不利于市場經濟的建立和發展。因此,中國在向市場經濟轉軌過程中已經越來越意識到要建立顯性存款保險制度的迫切性和重要性。建立一個對經營失敗金融機構進行市場補償的長效機制是中國“十一五”規劃金融體制改革的重點。 作為從經濟轉軌的國家,中國建立存款保險制度的風險要比市場經濟國家大得多,因為我們是從全額擔保轉變為限額擔保,可能會出現存款轉移或因公眾對銀行信任度下降而引發的擠兌風波,這將加大個別銀行的風險,甚至會對整個銀行體系造成沖擊。另外,由于中國公眾的投資渠道相對較少,建立存款保險制度還需要提高存款人的風險承受能力和對風險的識別能力。而市場經濟國家是從沒有擔保轉為限額擔保,其道德風險要大一些。因此,在存款保險制度設計上,在如何防范道德風險、逆向選擇、提高存款人風險識別能力和保護存款人利益方面應有中國自身的特點。到目前為止我們已經明確了建立存款保險制度的基本框架。 中國存款保險制度的基本框架 目前,中國存款保險制度處于最后設計和論證過程中,還沒有形成最終定論,但從目前達成的初步共識看,基本的制度框架應包括: 強制型存款保險 中國存款類金融機構的管理水平、資產規模、資本充足率相差很大。為了實行公平競爭,防止“逆向選擇”問題出現,所有存款類金融機構都必須參加存款保險計劃。由于大的國有控股銀行倒閉的概率相對較小,鼓勵其一開始就加入存款保險體系。對于強制型存款保險所可能產生的“劫富濟貧”現象,即風險規避型銀行所繳納的保費用于彌補風險偏好型銀行,將通過對各投保金融機構采用風險差別費率征收保費的辦法來加以規避。存款保險的覆蓋范圍包括境內國有控股商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行、城市信用社、農村信用社等。因涉及母國與東道國制度安排協調,暫不包括上述機構境外設立的分支機構及外國銀行在境內設立的分支機構。 存款保險基金來源和運用 存款保險基金主要來源于投保金融機構繳納的存款保險費。從投保金融機構清算財產中的受償所得也歸于存款保險基金。國家財政部投入部分初始資金。保險基金除依法用于保險賠付外,限于購買政府債券、中央銀行票據、中央級金融機構發行的金融債券等。 最高賠付限額 根據中國人民銀行的調查統計,存款在10萬元以下賬戶戶數占全部存款賬戶的98.3%,存款金額占全部調查存款賬戶金額的29.4%。如果將最高賠付限額定為10萬元,這一數值超過國際平均水平標準的3~4倍,為中國2005年人均GDP的8.7倍。由于中國的特殊情況,我們不可能按照IMF推薦的標準即按照GDP的2~3倍來確定,這不符合我國國情。但我們將會使90%以上的存款人得到全額賠付,使機構投資者和個人投資者都得到公平對待。因此,有可能將最高賠付限額定為10萬元。 差別費率 各國在實行存款保險制度之初都基本上實行的是單一費率,它比較簡單易行,容易計算,對各個機構也比較公平。但從實施情況來看,其道德風險比較嚴重,主要是風險管理較好的金融機構與風險管理較差的或風險偏好型金融機構都實行一個費率,這導致“道德風險”和“逆向選擇”現象發生,即好的銀行不愿意參加保險而風險較大的銀行卻熱衷于參加保險,因此,各國最終都轉向選擇實行差別費率。因此,根據我國的實際情況,我們在實施存款保險制度之初將實行簡單的差別費率即根據商業銀行的資產規模和資本充足率情況確定費率等級。對高風險機構實行高費率,低風險機構實行低費率,以利于形成正向激勵機制,起到輔助監管作用。等將來條件成熟后,我們將根據投保金融機構監管評級和資本充足率,并綜合考慮存款保險基金可能損失的數量、投保金融機構承受能力等因素,科學制定適合于不同投保金融機構的差別存款保險費率。 存款保險機構的職能 根據目前金融改革和金融監管情況,作為穩定金融的重要工具之一,中國不希望建立一個僅僅是“pay-box”(付款箱)的存款保險機構,它應是一個在具備基本“付款箱”功能的基礎上,考慮“成本最小原則”和“風險最小化”的風險管理機制。也就是說存款保險機構從維護基金安全的角度出發應有一定的監管職權,這將對我國目前金融監管不足形成必要的補充。我們知道,各國都對存款保險機構是否具有監管職權諱莫如深,根據世界銀行2005年的一份工作報告,已有36%的國家在其存款保險制度中引入監管職權。眾所周知的具有監管職權的存款保險機構是美國的FDIC,其他國家的機構雖有這方面的職權,但他們不愿意在這方面強調的主要原因是要同監管部門保持一致和協調,防止重復監管和管理侵權。 巴塞爾有效監管核心原則第23條原則中關于“及時糾正措施”已經廣泛運用于非“付款箱”類型的存款保險機構中。但是,存款保險機構運用及時糾正措施的內容與銀行監管機構并不完全相同,更多的是在資本不足或就有關風險多次警告無效時,終止對存款類金融機構進行存款擔保、限制其關聯交易、限制投資、擴張、減少或終止任何被認為對該機構造成過多風險的業務活動、督促管理層改善管理、限制對高級管理人員的補償、支付超額薪酬或獎金等。 在存款保險機構中引入監管職權是存款保險制度歷經70多年發展所逐漸總結出來的經驗和發展的必然選擇,這已經是一種全球存款保險業發展的趨勢。不必擔心存款保險機構引入監管職權會與銀行監管機構發生重復監管或浪費監管資源。事實證明,有很多措施可以避免這種情況的發生,比如建立協調機制、增加監管的透明度等。存款保險機構引入監管職權是降低和減少銀行監管部門監管寬容和監管疏漏的一項必要措施,它有助于加強和完善監督管理,鞏固人們對金融市場的信心,維護金融穩定。 中國在設計存款保險機構的基本職能時考慮了中國的特殊情況,它包括收取保費、對存款人進行賠付、對存款保險基金進行管理和運用,有及時糾正職能,有從保護存款保險基金的角度進行的監督檢查,擔當投保存款機構市場退出的清算人等。它對會員銀行有最基本的監管權力,一旦發現一些金融機構在運行中的不真實性,包括對保費繳納的弄虛作假,過度從事高風險業務等,必須有權力去糾正和處罰。在這個方面,我們把存款保險機構為了履行其任務、完成其目標所必須擁有的監管職權與監管當局的監管職能區分開來。我們將通過建立與銀行監管機構的協調機制等一系列措施來避免監管重復和監管資源的浪費。 過渡期 隨著以國有商業銀行和農村信用社為代表的金融體制改革的深化,目前中國金融體系尚不存在系統性風險。但是,在部分城市商業銀行、城市信用社和農村信用社等長期積累的風險還需要得到有效處置。與此同時,由于中國大部分存款類金融機構剛剛完成或正在進行重組,整體盈利能力還比較弱,存款保險收費比例不可能很高,所收保費因消化歷史風險還不能實現收支平衡。另外,為保證存款保險制度穩健運行的法律環境和金融生態環境還需要不斷完善。因此,為確保我國從隱性全額存款擔保體制平穩過渡到顯性有限賠付的存款保險制度,中國將設立五年左右的過渡期。 (作者單位:中國人民銀行金融穩定局) |