探索政策性銀行改革與轉型之路

　　——“政策性銀行改革與轉型國際研討會”綜述

　　本刊記者　賈瑛瑛

　　我國三家政策性銀行自1994年成立以來，在支持國家重點建設、促進機電產品出口、保護和穩定糧棉市場等方面成績斐然，為國有銀行改革創造了有利條件，在經濟體制改革過

程中發揮了重大作用。但是，三家政策性銀行在發展中也面臨很多問題，如定位不清，缺乏可持續發展能力，資本金短缺，公司治理結構和風險內控機制不健全等。黨中央、國務院對政策性銀行的改革高度重視，在“十一五”規劃綱要中明確提出要“合理確定政策性銀行職能定位，健全自我約束機制、風險調控機制和風險補償機制”。政策性銀行未來的發展方向，已經引起了廣泛關注。

　　2006年4月28日，由中國金融學會主辦的“政策性銀行改革與轉型國際研討會”在北京舉行，中國

　　政策性銀行改革與轉型迫在眉睫

　　傳統政策性銀行主要利用政府資金或由國家提供信用擔保，以補貼的方式，直接向政府優先發展的部門、地區以及投資項目提供中長期資金，沒有最低資本金要求，損失由財政承擔。我國政策性銀行在促進國民經濟恢復和發展方面發揮了重大作用，但在實踐中逐步暴露出了很多問題，特別是隨著中國市場經濟體制改革的推進，政策性銀行急需加快改革與轉型的步伐。

　　研討會上，周小川指出，我國最初建立政策性銀行，一方面是為經濟體制改革轉軌服務，另一方面是為了使當時的四大專業銀行能夠擺脫政策性貸款的業務，確實轉向商業性銀行。隨著我國實現市場經濟的步伐加快，政策性金融業務的外部環境已發生變化：一是價格機制逐步走向正軌，價格扭曲的情況有所好轉，真正需要給予非常明確的、有份量的補貼的領域越來越��；二是財政情況不斷改善，財政收入占GDP的比重不斷加大，逐漸有能力替代政策性銀行的部分工作。由此，政策性銀行所主要承擔的目標和任務已經發生重大的、實質性的變化。盡管政策性業務的需求仍然存在，但在量上已經有所減少。例如，進出口銀行過去對出口機電產品給予補貼，而現在隨著我國科技水平和產品競爭力的提高，一些補貼已經不再需要。

　　市場化、國際化給政策性銀行下一步發展帶來巨大的挑戰。當前，迫切需要研究政策性銀行的定位及發展方向，以及如何發揮政策性銀行的特點，如何處理與商業銀行、國際開發性金融機構的關系等問題。同時，需要加強政策性銀行的財務約束，對政策性業務和商業性業務實行分開管理，避免財務上“腳踩兩只船”。這些問題，需要盡快在今后的研究和實踐中作出明確的回答，以為政策性銀行下一步的改革和發展規劃明確路徑。

　　政策性銀行改革與轉型的實踐探索

　　國家開發銀行行長陳元介紹了國家開發銀行近年來的一些實踐和探索情況，其中最根本的出發點就是把國際先進的金融原理與中國國情相結合。第一，以建設市場的方法打通融資瓶頸。把政府、銀行和企業的各種要素資源結合起來，達成共識、形成合力，著力建設一個健康、高效的市場和融資體系。第二，把政府組織協調優勢和開發銀行融資推動優勢結合起來，形成建設市場的巨大力量。開發銀行沿著“政府選擇項目入口、開發性金融孵化、市場出口”的路徑，以政府協調為載體，維護市場秩序、建立信用制度、規范市場環境，發揮開發性融資推動市場建設、制度規則建設的作用。第三，引導社會資金投向，主動貫徹國家戰略和政府意圖。一是通過發債和管理資金等方式，引導商業資金和社會資金投向國家經濟社會發展的瓶頸領域，使開發銀行有限的資金發揮最大的效用。二是通過銀團貸款、資產證券化等市場接口和多元化方式，促進商業銀行儲蓄資金的轉化，加快開發銀行優質資產向商業銀行和社會公眾投資者的擴散。三是通過資金平臺尋找市場化的資金來源，以市場的資金覆蓋市場的項目。第四，實行公眾參與、公眾監督，發揮系統整體的作用控制風險。聘請國際知名公司做咨詢，用最嚴格、最挑剔的眼光和國際標準來檢查工作，使經營管理水平和應對挑戰的能力不斷提高。第五，堅持國家信用和市場業績的統一。作為政府的開發性金融機構，開發銀行不單純強調國家信用而放棄市場業績，也不片面追求市場業績而變成商業性金融，而是用國家信用提升市場業績，支持經濟社會發展，用市場業績鞏固國家信用，提升公眾信心，更好地實現國家利益和公眾利益。

　　中國進出口銀行副行長蘇中分析了制約進出口銀行作用和功能進一步發揮的主要因素，主要包括資本金和低成本資金來源不足，激勵和約束機制不完善，法律地位不明確等等。他提出，充分發揮進出口銀行的作用和功能，關鍵要進行以下幾方面的改革：一是要充分認識進出口政策性金融在我國轉變外貿增長方式、緩解貿易摩擦、保障戰略資源供應、實現可持續發展等方面的重要作用和定位。二是要補充資本金和開辟低成本資金來源，建立資本金的動態補充機制，開辟多種渠道籌措低成本運營資金。三是實行分賬經營和分類管理。根據進出口銀行的業務特點，借鑒日本、加拿大等國的做法，分別設立國家賬戶和銀行賬戶。其中，國家賬戶涵蓋政策性業務，體現國家的政策導向和政府意圖，采用優惠的利率或費率，風險最終由國家財政承擔；銀行賬戶包括各類自營業務，采用市場利率或費率，由進出口銀行自主決策、自擔風險、自負盈虧。四是要動態調整業務范圍。根據當前形勢，進出口銀行要加大對具有自主知識產權、自主品牌產品和企業的支持力度；支持戰略性資源和關鍵技術進口；支持有比較優勢的企業境外投資；擴大官方發展援助的貸款規模；等等。五是要加快內部改革，提高服務水平。進出口銀行要對內設機構進行整改，按照國際通行的做法建立前、中、后臺，進一步明確各部門職能，加強相互間的制約與監督；對全行員工特別是高級管理人員加強外語和業務培訓，增強員工研究和解決問題的能力。

　　對于改革，中國農業發展銀行也在不斷進行探索，并取得了一些成效。中國農業發展銀行副行長劉梅生在研討會上闡述了農發行五個方面的“新變化”。第一，辦行思路發生新變化。農業政策性銀行轉型是對其彌補市場調解缺陷、開發農村市場、扶持弱勢群體功能的完善，而不是完全商業化。因此，農業發展銀行的轉型必須堅持服務“三農”，堅持政策性銀行的辦行方向，并逐步提升農業開發性金融的功能。第二，業務發展發生新變化。糧棉油收購業務保持穩定增長，糧棉油產業化龍頭企業和加工企業貸款等新業務有效發展，市場化籌資大力開展，負債結構進一步改善，資金成本明顯降低，中間業務快速發展。第三，風險防控發生新變化。農發行制定并落實了一系列風險管理措施，加強了資產質量監測考核和債權管理，大力清收陳欠貸款，不良貸款連續實現“雙降”。第四，體制機制發生新變化。一是整合機構體系，完善組織架構；二是完善經營機制，建立了新的績效考評體系，積極探索激勵機制，實行績效掛鉤；三是加強制度建設，構建了新的制度體系；四是完善風險管理體系，加強內部控制機制建設，強化了貸款審批管理，推進信貸退出和進入機制；五是增強科技支撐能力，加大科技投入力度，加快推進農發行科技支撐平臺建設。第五，經營效益發生新變化。近兩年來，農發行效益觀念明顯增強，2005年實現經營利潤54.1億元，是歷史上經營利潤最高的一年，資本充足率達到4.42%，比上年提高0.06個百分點。

　　政策性銀行改革與轉型的國際經驗

　　世界銀行中國首席代表、中國和蒙古局局長David Dollar在會上談到，從政策性銀行在發展中國家的實踐來看，政府機構并不能很好地參與到銀行的業務中，應從政策性銀行的業務中撤出，為其提供一個扶持性的環境，對其進行監管，而不是干涉它們的行為。與商業銀行相比，政策性銀行面臨更多的挑戰：一方面要提供公共和社會政策的支持，另一方面還要維護自身的正常運轉。有些發展中國家，比如南非和墨西哥，它們在提高政策性銀行表現方面取得了很好的進展，主要原因是這兩個國家的政策性銀行都建立了良好的公司治理結構。因此，今后中國政策性銀行的改革，也應側重于改善公司治理問題。

　　根據國際貨幣基金組織的調查，2003年在125個國家的120個政策性金融機構中，有三分之一的機構虧損，三分之一機構的不良貸款比例高于10%，政府對政策性銀行進行注資是非常普遍的現象。國際貨幣基金組織中國首席代表 Ray Brooks指出，政策性銀行的改革與轉型，首先需要明確政策性銀行的法規或條例，對其信貸領域加以限制，防止削弱私人部門的發展。同時要明確政策性銀行的監管機構，并保證其能夠及時獲得政策性銀行的信息。其次，要設立最低資本金的要求和內部控制措施，防止其信貸過度擴張。在資金缺乏的時候，政策性銀行可以不通過財政資金的幫助而通過自有資金彌補。再次，要實現財政透明。政策性貸款是準財政性的行為，成本是隱藏的，所以需要把隱藏的成本反映在財政預算里。

　　亞洲開發銀行駐中國副首席代表、首席經濟學家湯敏指出，政策性金融機構的改革與轉型，可以從業務領域入手。首先，要加大對民營經濟的支持。政策性金融機構可以推動目前商業銀行不愿從事的很多業務，特別是在長期融資方面。支持民營機構的發展，一般以搭建平臺為主要方式。實際上，中國國家開發銀行已經開始從事中小企業的擔保，效果很好，可以考慮像世界銀行、亞洲開發銀行一樣，專門成立一個開發銀行的 IFC或開發銀行的ADB，負責給民營部門貸款，這會更適應民營經濟的發展。其次，要加大對“三農”的支持力度，搭建快捷貸款平臺，推動農村的小額貸款。再次，政策性銀行應作為一個開發性的金融機構，同時也應是一個政策和改革的推動機構。應利用國際金融組織的資源，借鑒國外經驗，探索新的領域和新的方式，逐步成為“知識銀行”和推動改革發展的“中心”。

　　新加坡星展銀行高級顧問黃記祖介紹了新加坡星展銀行的改革經驗。他說，該銀行早期主要為工業提供長期融資，并在這個過程中獲得了項目評估和風險評估方面一些必要的經驗，然后把這些經驗應用到其他行業，促進了新加坡的經濟發展。在項目貸款方面，新加坡星展銀行作為主發起人，聯合其他銀行作為共同貸款人，使其他商業銀行在項目融資方面也獲得了一定的技術和經驗，相應地幫助這些銀行拓寬了它們的業務領域。此外，新加坡星展銀行也積極拓寬自身的業務領域，比如增加了商業性業務和投資業務，因為這樣可以更好、更及時地了解客戶的財務狀況，從而減少損失，同時獲得額外的收入來源，提高銀行的盈利能力。

　　日本駐華使館公使 Shinichi Nishimiya介紹，日本政策性銀行規模過大，導致金融市場上資源配置的扭曲。2001 年，日本頒布《專門公共機構改革法》(Special Public Institutions Reform Laws)，開始推行政策性銀行的改革。2005年，日本政府擬定政策性銀行的經營原則，決定把12家政策性銀行減為8家。將政策性銀行的業務局限在對國家重要行業和中小企業等方面的貸款，同時逐步縮小政策性銀行的規模，實行全方位的私有化。

　　韓國主要的政策性銀行包括韓國產業銀行、韓國進出口銀行等在20世紀90年代紛紛開始私有化的進程。韓國產業銀行是韓國惟一一家政府全資所有的銀行，也是韓國最大的政策性銀行，是韓國政府促進經濟的一個實施工具。韓國產業銀行東北亞研究中心主任Park KiSoon在研討會上指出，最初韓國產業銀行主要是為國家的關鍵產業提供融資，促進經濟的發展和增長，并為這些關鍵行業提供咨詢。東南亞金融危機后，韓國產業銀行角色出現了轉變，增大了對某些產業的資金供給，加大了對小企業和高科技企業的支持力度，提供了多種金融服務，包括貿易融資、資金安排、擔保服務等，以滿足各類公司不同的需求。

　　政策性銀行改革與轉型的政策建議

　　對于中國政策性銀行如何實現進一步的改革與轉型，與會代表和嘉賓提出了很多很好的政策建議，綜合起來主要有以下幾個方面。

　　第一，通過法律形式明確政策性銀行的職能定位和治理結構問題，如資本金來源、資本補充機制、責任認定、人員聘用機制等。財政部金融司副司長胡學好認為，首先要明確政策性金融機構作為金融企業所具有的法人地位，使它們面向市場，以政府市場政策和市場需求為導向，拓展業務、變更經營方式，引用現代商業銀行的管理手段和方法加強自身的風險管理。其次要建立政策性銀行的外部考核機制。要求政策性銀行實現分賬經營，對政策性賬戶和商業性賬戶分別核算、分別考核。再次要解決政策性銀行的資本金來源和補充問題，降低其資金成本，提高其抗風險能力，滿足其信用評級的需要，增強公眾對政策性銀行的信心。

　　第二，政策性銀行要向開發性方向發展。清華大學宋逢明教授認為，政策性銀行不應該向商業化方向發展，而應該向政策性開發性金融的方向轉變。政策性金融一個非常重要的任務是彌補市場的缺失，中國金融改革已進入關鍵階段，所謂的政策性開發應當與金融創新緊密結合在一起。也就是說，政策性銀行面臨的重要任務是要進行金融創新和金融開發。中國社會科學院金融研究所所長李揚認為，政策性金融機構需要加大對住房、高新科技和風險投資、中小企業、地方開發等領域的投入，這些領域在很大程度上和商業銀行的運行機制及本質是不吻合的，所以應當由政策性金融機構承擔。

　　第三，政策性銀行可以從事商業性業務，但要與政策性業務分別管理。遼寧大學白欽先教授談到，日本開發銀行在十年前就可以從事商業性的投資業務，但它的商業性投資業務只占全部投資業務的1%～3%，是極其有限的。有限的商業性投資業務，可以使政策性金融機構更多地關注市場需求和市場信息，在特定的政策范圍內思考問題，不會長期游離于市場之外。另外，在一定范圍內盈利的項目會減少國家財政的支出，也有利于政策性金融機構自身的發展，例如提高激勵能力、內部福利等。但是，政策性金融機構應當進行職能定位，明確商業性業務的比例，對于政策性業務和商業性業務，在財務處理上嚴格劃定不同的標準。

　　第四，政策性銀行要處理好與商業銀行之間的關系。中國工商銀行城市金融研究所所長詹向陽認為，政策性銀行的轉型，不應加劇銀行業的同構性問題和金融市場的過度競爭。當前，不管是大銀行還是小銀行，不管是國有銀行還是股份制銀行，都在爭奪大城市、大項目、大企業，這種同構性造成了資金分布的極不平衡：一邊是城市和工業的資金過剩，另一邊是農村及偏遠地區、中小企業資金的嚴重短缺。政策性銀行要改變這種情況，而不是進行同樣的競爭。同時，政策性銀行要避免與商業銀行爭利，需要彌補商業銀行的不足。政策性銀行現有的資金來源是低成本的、政策性的，同商業銀行競爭就會出現利用低成本政策性資金發放高收益貸款的問題，造成競爭的不對等和不公平。 -