政策性銀行轉型要闖三道關

　　○ 姚守國

　　2006年1月5日中國人民銀行召開的工作會議上，央行有關負責人表示，國家開發銀行、進出口銀行、農業發展銀行等三家政策性銀行的改革將在2006年正式啟動。之前，專家一直呼吁，在大力推進國有商業銀行改革的同時，決策層應幫助政策性銀行盡快實現轉型，通過建立現代銀行制度，實現機構的可持續發展，進而服務于國家政策和戰略導向。

　　隨著國內經濟發展步伐不斷加快，當前的經營環境已然將傳統意義上的政策性銀行推入到一個尷尬的處境。政策性銀行若不乘勢突破原來的職能定位，不僅其本身的生存發展成為“老大難”問題，而且我國經濟將因政策性銀行改革滯后，無法開足馬力突破新時期的瓶頸領域。

　　然而，如何成功實現政策性銀行轉型更是業內關注的焦點。在定位、發展路徑以及內部改革等諸方面巧妙實現政策性與商業性的平衡是必由之路。

　　轉型條件已具備

　　中國人民銀行研究局副局長張濤日前表示，由于我國宏觀經濟環境、金融環境、產業結構及市場需求等方面的深刻變化都為政策性銀行的業務調整和機構轉型創造了條件，目前政策性銀行轉型為綜合性開發金融機構的時機已經成熟。

　　張濤表示，一方面，從宏觀經濟環境來看，特別是穩健的財政政策的實施，將使今后一段時期財政規模大幅度擴展的余地不大，特別是財政對產業經濟發展的直接投入，會受到相當大的限制；就金融環境而言，我國國民經濟的金融化程度大幅提高，政策性銀行市場化經營的條件正日益成熟。

　　另一方面，1994年國家成立政策性銀行，意在實行政策性業務和商業性業務分離，以解決國有商業銀行身兼二任的問題。三家政策性銀行隨后承擔了工、農、中、建四家國有商業銀行分離出來的政策性業務，在國家重大基礎設施建設、促進機電產品出口、支持國家糧食收購三大領域，扮演重要角色。

　　然而，“三十年河西，三十年河東”。10年前，煤炭、石油、電力等能源領域被視為非商業性業務，主要靠國家開發銀行提供政策性貸款支持；而現在來看，這些產業已經發展為成熟的商業競爭行業，是許多商業銀行搶著貸款的“香餑餑”。因而，政策性金融機構所面臨的宏觀環境發生了巨大變化。過去需要政策性金融大力支持的產業現在已成為成熟的商業競爭性行業，政策性金融的作用已經大為減弱，這也促使政策性銀行選擇走向轉型。

　　此外，隨著對外開放和資本市場的發展，國內對資本利用的手段和技術都有較大改善，中長期商業性資金將更容易、更安全地進入基礎產業、基礎設施和機電產品領域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進出口行，需要重新調整業務范圍，實現轉型。

　　定位受立法之困

　　定位問題是多年來套在政策性銀行頭上的緊箍咒。

　　1994年，政府設立政策性銀行之初，是期冀政策性銀行能夠承擔更多的財政政策任務。但是，隨著經濟形勢的發展，尤其是加入世貿組織以后，政策性銀行的定位開始出現模糊，不僅政策性銀行之間從事的業務開始互有交叉，而且政策性銀行也逐漸涉足商業性銀行業務，此舉引發了商業銀行的反彈和非議。早在1998年，中國銀行就曾向有關部門提交報告，指責國家開發銀行利用政策優勢和資金的低成本優勢，與商業銀行進行惡性競爭。2001年，國家開發銀行還專門就種種對國開行從事商業銀行業務的不利說法與新聞媒體做過溝通，由此可見政策性銀行由于“名不正言不順”所面臨的巨大壓力。

　　由于定位不明，三家政策性銀行的業務互有交叉，而且這種趨勢愈演愈烈。近年來，國家開發銀行除了從事“老本行”，支持基礎工程建設、基礎設施建設，支持西部和邊遠地區外，也在積極從事海外的金融業務，為“走出去”的企業提供融資支持，再加上陳元當選上海合作組織銀聯體首任主席，這標志著國家開發銀行將在中國企業實施的“走出去”戰略中承擔越來越重要的角色。其實，這種“走出去”戰略融資的主要供給者應屬李若谷領導下的進出口銀行。也許是不愿將自己的業務“地盤”白白拱手相讓，進出口銀行計劃在2006年發行1030億元金融債，比2005年有了相當大的增加，同時拓寬放貸的范疇。李若谷對進出口銀行的中期遠景規劃為“中外經濟合作的平臺”。

　　“政策性銀行的經營環境已經發生變化，需要對其職能定位進行動態調整。”央行在2005年11月出版的《金融穩定報告》中明確提出，需要結合中國金融業改革和發展的整體部署，對政策性銀行的功能、運作模式及發展方向進行研究和調整。

　　在國內政策性銀行的轉型問題上，央行行長周小川近日在談到“十一五”金融體制改革重點時曾表示，要建立政策性銀行的開發性金融機構管理模式，實行國家指定項目和自主經營的開發性項目分賬管理，專項核算。

　　據一位參與《國家開發銀行條例》起草工作的人士日前透露，對此，參與轉型方案制定的幾大政策部門仍然存在分歧。其中，央行與銀監會的意見比較統一，即采用分賬管理，設立國家賬戶和銀行賬戶，國家賬戶專司政策性業務；銀行賬戶則是統籌《商業銀行法》允許開展的所有業務，不享受政策優惠。但財政部則更強調政策性，這與央行方面強調的自主經營、商業上可持續等形成對比。由于政策性銀行的傳統作用是依靠國家資源提供政策性信貸資金，在目前各政策性銀行商業運作能力普遍缺乏或不足的情況下進行市場化轉向，政策性信貸暗藏的不良貸款不但會顯性化，而且還會被放大。該人士表示，“幾大部門沒有達成一致，轉型工作很被動，立法工作的進展也不盡人意”。

　　路徑選擇仍顯混沌

　　職能定位不過是第一道坎。真正的挑戰在于，明確何去何從后，如何探尋到一條合適的路徑通向轉型之路。

　　在國有銀行內部，一直有政策性銀行和他們搶“飯碗”這一說法。近年來，我國三家政策性銀行因“政策性不足、商業性有余”等問題一直備受業界詬病。而對此，三家政策性銀行也是滿肚子委屈，真是“退不是，進亦不是”。

　　作為方案的主要設計者，中國人民銀行研究局副局長張濤認為，政策性銀行轉型為綜合性開發金融機構是一條合理的路徑，將滿足國家新時期發展戰略需要。

　　“就某種意義而言，綜合性開發金融機構仍具有部分政策性屬性，但綜合性開發金融機構比傳統意義下的政策性金融機構向市場化方向邁進了一大步�！睆垵�說，傳統政策性銀行強調按照國家指令辦業務，然后國家兜底。綜合性開發金融機構則強調自主經營，自擔風險，市場化運作，商業上可持續。

　　中國進出口銀行行長李若谷早在履新之初，就毫不掩飾對盡快明確職能定位的迫切之心�！拔蚁Ｍ�這項工作能夠進展得比較快一點，以便為進出口銀行的發展奠定一個比較好的理論基礎”。

　　從原則上來說，政策性銀行不應與商業銀行競爭，即便是向“開發性金融”轉型成功之后也得遵循這一宗旨。

　　“開發性金融機構在業務領域上應該有進有退。在彌補了市場缺失之后，也已帶動了其他商業銀行、民資等進入這一領域，這時就要退，開發性金融機構不能利用國家信用和補貼來和商業銀行競爭。”國研中心金融所所長夏斌認為，這是基本原則，因為開發性金融畢竟有著政策和資金方面獨有的優勢，同時開發性金融的本來職能就是彌補市場的不足。

　　但在實際操作中要想分得那么清楚又談何容易。對此，夏斌也不得不承認，要將兩類機構的業務領域截然分開，始終做到涇渭分明是比較難的。因為某一特定領域由資金短缺到充分供給需要一個過程，金融業務自身也具有一定延續性，從放出貸款到收回貸款需要一個過程。另外，一些帶有政府稅收優惠、貼息的金融業務在金融系統一視同仁、招標實施，這同樣會帶來競爭問題。

　　因此，應當不排除政策性金融機構與商業性金融機構存在適度的交叉。如果因交叉過度引發激烈競爭，政府是可以控制和調整的，例如只要在審核年度投融資計劃時限制政策性銀行在某一領域的投資比例就可以，政府甚至可以要求政策性金融機構以資產證券化方式，在市場上向商業銀行轉讓一部分貸款合同。

　　對此，國內政策性銀行的首倡者，遼寧大學國際金融研究所教授白欽先表示，市場是一個動態過程，政策性金融和商業性金融的活動領域也是一個相對不斷變動與調整的過程。 農發行研究室主任朱英剛解釋說，作為執行國家政策的金融工具，政策性銀行的目標可分兩大類，一類是商業性目標，一類是政策性目標或工具性目標，有時以政策性目標為主，有時以商業性目標為主，國家一定時期的政策目標不同，政策性銀行的目標追求不同，各有倚重和偏頗。

　　內部變革是難闖的關口

　　政策性銀行的傳統作用是依靠國家資源提供政策性信貸資金。國家“斷奶”以后，三大銀行必然會面臨自力更生的經營壓力。如何通過內部變革，建立現代銀行制度，適應新的經營環境，將是政策性銀行最難闖的關。

　　由于政策性銀行介入的領域貸款數額大，期限長，風險集中，是否擅長用市場手段“化險為夷”，決定了政策性銀行發揮其商業性的天地有多廣。按照現代銀行業制度，完善法人治理結構、現金流和信用建設以及償還機制，是政策性銀行轉型的重要議題。

　　曾供職于國際

　　今年是我國金融業入世保護期的最后一年，在金融系統的封閉“防火墻”即將被拆除之際，如何防范系統性金融風險，是我國金融穩定和安全的關鍵。