當(dāng)代銀行監(jiān)管理論的發(fā)展

　　閻慶民 博士

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)銀行是企業(yè)獲得外部融資最重要的渠道。格利和肖強(qiáng)調(diào)指出，銀行把借款人需要的長(zhǎng)期信貸組合轉(zhuǎn)變?yōu)槎唐诘拇婵罱M合，降低了交易費(fèi)用。為此，各國(guó)政府對(duì)銀行監(jiān)管給予高度重視。但對(duì)于為什么要進(jìn)行銀行監(jiān)管，監(jiān)管的效果是怎樣的？經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同的角度提出了許多監(jiān)管理論。

　　一、金融市場(chǎng)失靈理論

　　《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》對(duì)“管制”的解釋為：管制是政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)，政府公開宣布這些行動(dòng)是要努力制止不充分重視社會(huì)利益的私人決策。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將經(jīng)濟(jì)管制理論應(yīng)用于金融監(jiān)管，認(rèn)為在不存在信息成本或者交易成本很低的前提下，政府對(duì)銀行強(qiáng)有力的監(jiān)管能夠提高銀行的公司治理水平，從而提高整個(gè)社會(huì)的公共利益，使社會(huì)福利水平最大化，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。這一理論被稱為公共利益理論，或者稱為官方監(jiān)管觀點(diǎn)，其政策含義是，私人部門一般缺少相應(yīng)的信息、動(dòng)力和能力去監(jiān)控企業(yè)和銀行機(jī)構(gòu)，因此，迫切需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管。

　　(一)市場(chǎng)失靈

　　暗含在公共利益理論背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象是金融市場(chǎng)失靈。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為信息不對(duì)稱是市場(chǎng)失靈的主要原因。因信息缺乏而在金融制度上造成的問題可能發(fā)生在兩個(gè)階段：交易之前和交易之后，分別導(dǎo)致了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。逆向選擇是在交易之前由于信息不對(duì)稱造成的問題。金融市場(chǎng)上的逆向選擇指的是：那些最可能造成不利(逆向)結(jié)果即造成信貸風(fēng)險(xiǎn)的借款者，常常就是那些尋找貸款最積極，因而是最可能得到貸款的人。例如，風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)或詐騙者往往最積極地尋求得到貸款。逆向選擇使得貸款可能招致信貸風(fēng)險(xiǎn)，貸款者可能決定不發(fā)放任何貸款，即使市場(chǎng)上有信貸風(fēng)險(xiǎn)很小的選擇。道德風(fēng)險(xiǎn)是在交易之后由于信息不對(duì)稱造成的問題。金融市場(chǎng)上的道德風(fēng)險(xiǎn)指的是：借款者可能從事從貸款者的觀點(diǎn)來看不希望其從事的風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，因?yàn)檫@些活動(dòng)很可能使這些貸款不能歸還。例如，由于使用的是別人的錢，借款者可能將原本用于生產(chǎn)的貸款投資于高風(fēng)險(xiǎn)的

　　(二)銀行危機(jī)的外部性

　　銀行危機(jī)的外部效應(yīng)也是需要政府監(jiān)管銀行一個(gè)重要原因。外部效應(yīng)的最主要特征是存在著人們關(guān)注但又不在市場(chǎng)上出售的“商品”。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明，外部效應(yīng)的存在使得社會(huì)資源的配置不能達(dá)到最優(yōu)化，影響到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。信息不對(duì)稱也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的廣泛倒閉，產(chǎn)生金融恐慌。由于向金融機(jī)構(gòu)提供資金的廣大儲(chǔ)戶不可能清楚金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)是否穩(wěn)健，因此，一旦對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況發(fā)生懷疑，就會(huì)出現(xiàn)“傳染效應(yīng)”和“羊群效應(yīng)”，單個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)問題或者倒閉很容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)而導(dǎo)致銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，好的銀行和壞的銀行概莫能外，由此而使公眾蒙受巨大損失，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重打擊。在現(xiàn)代金融體系中，金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)的高杠桿特性，也使得這種外部效應(yīng)更為明顯。

　　(三)法律的不完備性

　　現(xiàn)實(shí)社會(huì)是變化的，而法律具有穩(wěn)定性，當(dāng)初制定的法律并不能完全反映后來的變化，即存在時(shí)間的不一致性。因此，法律具有不完備性，不可能達(dá)到最優(yōu)。而如果人們知道法律的局限，就會(huì)鉆法律的空子，法律就失去了最優(yōu)的阻嚇作用。由于法庭必須是中立的，不可以成為主動(dòng)執(zhí)法者，因?yàn)橹鲃?dòng)執(zhí)法意味著執(zhí)法者必須介入案件，要有自己的立場(chǎng)。因此，需要有一個(gè)與法庭相分離的機(jī)構(gòu)，即“監(jiān)管者”。從功能上來說，法庭與監(jiān)管者的不同在于，法庭的執(zhí)法方式是被動(dòng)的，執(zhí)法只有在上訴后才進(jìn)行，監(jiān)管是一種主動(dòng)的執(zhí)法方式，可以在有害后果或事件發(fā)生之前監(jiān)督、調(diào)查、甚至要求停止某一行為。因此，在法律不完備時(shí)引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主動(dòng)式執(zhí)法就可以改進(jìn)執(zhí)法效果。監(jiān)管是政府行為，不同于法庭。

　　(四)科斯定理

　　根據(jù)科斯定理，如果沒有交易成本，只要有法庭來執(zhí)行合同，根本不需要另外的機(jī)構(gòu)———政府、監(jiān)管者，等等。科斯定理所依賴的最關(guān)鍵假設(shè)是有效依法履行復(fù)雜合同的可能性。法官必須能夠、更重要的是愿意去閱讀這些復(fù)雜的合同，核實(shí)特殊條款的約定事實(shí)是否真正發(fā)生，以及解釋籠統(tǒng)、含糊的語言。法官要依法適用法律，就更需要做到這些，對(duì)法規(guī)細(xì)則的解釋和適用甚至需要投入更多的精力。事實(shí)上，許多國(guó)家的法庭資金匱乏，法官缺乏動(dòng)力，不懂得如何適用法律，不熟悉經(jīng)濟(jì)問題，甚至還發(fā)生腐敗行為。

　　由法官實(shí)施法律的一種替代策略是由監(jiān)管者執(zhí)法。法官和監(jiān)管者的關(guān)鍵區(qū)別在于后者較容易有懲罰違規(guī)者的激勵(lì)。由于轉(zhuǎn)軌國(guó)家的司法制度與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比效率低下而且落后，核實(shí)特定案件情況和解釋法律規(guī)則的成本很高，法官也許沒有足夠的激勵(lì)去執(zhí)法。監(jiān)管者執(zhí)法則有強(qiáng)大的激勵(lì)和傾向性，或許可以更有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)利益集團(tuán)還沒有充分組織起來，而且政策制定者獨(dú)立性強(qiáng)、非常關(guān)注公眾利益，監(jiān)管者就能實(shí)行審慎監(jiān)管，這種情況下監(jiān)管執(zhí)法就更為強(qiáng)有力。因此，就解決市場(chǎng)失靈而言，政府規(guī)制成為低效的司法程序的替代方式。

　　(五)金融約束

　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨等人從“金融約束”的角度就政府對(duì)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入控制等提供了一個(gè)新的分析框架。他們認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家政府的兩個(gè)重要目標(biāo)是提高金融部門的穩(wěn)定性，建立激勵(lì)機(jī)制以使高質(zhì)量的金融機(jī)構(gòu)得以發(fā)展。限制銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，保持銀行業(yè)的效益性從而維護(hù)其“特許權(quán)價(jià)值”(即營(yíng)業(yè)執(zhí)照的價(jià)值)，就可以提高金融體系的安全性，這對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)具有重要的正外部效應(yīng)。為了規(guī)制銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，政府需要控制向銀行業(yè)的進(jìn)入。太多的進(jìn)入會(huì)妨礙大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)者達(dá)到一個(gè)有效的規(guī)模，從而減弱它們長(zhǎng)期投資的能力和意愿，惡化銀行的整體質(zhì)量。

　　當(dāng)然，除了限制市場(chǎng)準(zhǔn)入之外，金融約束的相關(guān)政策是要防止現(xiàn)有銀行機(jī)構(gòu)的過度競(jìng)爭(zhēng)，過度競(jìng)爭(zhēng)或無效競(jìng)爭(zhēng)只會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致銀行“特許權(quán)價(jià)值”的降低和銀行體系安全性的下降。此外，還有一個(gè)重要的金融約束政策是限制資產(chǎn)替代性的政策，即限制居民將銀行體系中的存款轉(zhuǎn)化為其他資產(chǎn)。否則，就會(huì)導(dǎo)致銀行體系資金的減少，效益性的下降。這涉及資本市場(chǎng)的發(fā)展問題。

　　二、金融社會(huì)崩潰市場(chǎng)論

　　該理論認(rèn)為由于銀行業(yè)的特殊性，銀行在金融市場(chǎng)中所面臨的信息不充分、信息不對(duì)稱、壟斷、公共品、規(guī)模經(jīng)濟(jì)遞增以及外部性等問題不僅僅會(huì)導(dǎo)致局部“市場(chǎng)失靈”，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)性的“經(jīng)濟(jì)崩潰”，金融系統(tǒng)具有強(qiáng)烈的信息不對(duì)稱和不確定性，這些因素使它具有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性，從而通過干擾國(guó)家的貨幣供給機(jī)制和信貸形成機(jī)制，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，并且由于金融系統(tǒng)的放大作用，將使這些沖擊具有毀滅性的副作用。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行全面的管制。

　　金融市場(chǎng)失靈論和金融社會(huì)崩潰市場(chǎng)論在本質(zhì)上是一致的，都強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管的合理性方面，基本上是在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架中來構(gòu)建的理論，并假定了國(guó)家和其他監(jiān)管主體具有監(jiān)管的能力，且它們的目標(biāo)是與社會(huì)利益一致的。因此，這兩大理論構(gòu)成了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家銀行監(jiān)管理論的基礎(chǔ)。在瓦爾拉的理想世界中，所有的金融制度都能達(dá)到金融資源有效配置的最佳狀態(tài)。

　　三、政府掠奪論

　　“政治/監(jiān)管俘獲理論”是與公共利益理論相反的另一種監(jiān)管理論，從實(shí)證的角度探討了公共利益理論的現(xiàn)實(shí)性。該理論認(rèn)為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政治家(監(jiān)管者)在監(jiān)管工作中并不是將整個(gè)社會(huì)的福利最大化，而是將其個(gè)人的福利最大化。這樣，政治家(監(jiān)管者)經(jīng)常將銀行的資金轉(zhuǎn)移到與政治相關(guān)的企業(yè)，而不是一般的社會(huì)企業(yè)；或者實(shí)力較大的銀行將會(huì)“俘獲”政治家(監(jiān)管者)，誘導(dǎo)銀行監(jiān)管人員從銀行的利益出發(fā)而不是以社會(huì)的最佳利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管。這一觀點(diǎn)也得到了許多實(shí)證研究的支持。實(shí)證研究表明，從實(shí)際效果上看，對(duì)銀行進(jìn)行官方監(jiān)管的結(jié)果是降低了銀行配置社會(huì)資源的效率，特別地，如果一家政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力過大，甚至?xí)�影響到一般社�?huì)公眾和企業(yè)獲得信貸資金的能力。也就是說，市場(chǎng)失靈是政府監(jiān)管存在的必要性，但是“政治/監(jiān)管俘獲理論”卻強(qiáng)調(diào)了政府失靈的可能性。

　　為此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在探索市場(chǎng)失靈(這是政府干預(yù)的借口)和政府失靈(這意味著政府監(jiān)管并不必然能夠解決市場(chǎng)失靈問題)同時(shí)存在的機(jī)制方面進(jìn)行了大量研究。有人提出，為解決這個(gè)問題需要建立一種科學(xué)的機(jī)制，既能避免政府監(jiān)管的“掠奪之手”，同時(shí)又能夠提高整個(gè)社會(huì)的福利，也就是利用政府的“扶持之手”。我們可以將之稱為“權(quán)衡理論”。有人提出，在適當(dāng)?shù)募��?lì)機(jī)制下，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能是解決政府失靈和市場(chǎng)失靈的方法。該機(jī)構(gòu)不僅獨(dú)立于政府，而且應(yīng)獨(dú)立于銀行，既能克服信息不對(duì)稱，又避免被銀行所俘獲。

　　四、特殊利益論和多元利益論

　　近年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化私人(債權(quán)人)對(duì)銀行的監(jiān)督權(quán)，因?yàn)樗饺?債權(quán)人)數(shù)量眾多，與單一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比，很難被銀行或者政府部門俘獲。該理論的政策意義是，銀行監(jiān)管的戰(zhàn)略應(yīng)是通過強(qiáng)化銀行的信息披露要求，降低私人(債權(quán)人)獲得信息、處理信息的成本，提高其監(jiān)督銀行的動(dòng)機(jī)和能力；與此同時(shí)，限制政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，以防止其利用銀行達(dá)到特定的政治目的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家也觀察到，借助私人機(jī)構(gòu)(債權(quán)人)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督，必須注意設(shè)立科學(xué)的存款保險(xiǎn)制度，如果一國(guó)政府建立的存款保險(xiǎn)制度過于慷慨，則會(huì)大大降低私人(債權(quán)人)對(duì)銀行監(jiān)督的動(dòng)機(jī)。除此之外，由于現(xiàn)實(shí)中廣泛存在著“搭便車”現(xiàn)象，利用存款人來監(jiān)督銀行的設(shè)想很難達(dá)到理論上希望達(dá)到的實(shí)際效果。

　　在強(qiáng)調(diào)私人監(jiān)管方面，有人認(rèn)為可以由銀行代表儲(chǔ)蓄者從私人保險(xiǎn)公司(而不是像美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司)購買存款保險(xiǎn)，他們認(rèn)為私人保險(xiǎn)公司比政府的存款保險(xiǎn)公司更有動(dòng)力去精確地衡量銀行的風(fēng)險(xiǎn)并據(jù)此收保費(fèi)。當(dāng)然，私人保險(xiǎn)公司的提倡者并不是主張完全摒除公共監(jiān)管。但反對(duì)這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，主張私人存款保險(xiǎn)公司的觀點(diǎn)忽視了銀行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于銀行危機(jī)的外部效應(yīng)，在宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊下，即使是資本充足的銀行也會(huì)失去清償能力。最后，政府不得不出面作為最后貸款人，向銀行業(yè)注入大量公共資金。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，由于銀行的大多數(shù)債權(quán)人，對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況了解確實(shí)比較少，特別是廣大儲(chǔ)戶、缺乏銀行專業(yè)知識(shí)的非金融企業(yè)，使這些債權(quán)人暴露在風(fēng)險(xiǎn)之下，在沒有存款保險(xiǎn)制度的條件下，更容易出現(xiàn)銀行擠提現(xiàn)象。因此，建立或明或暗的存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)相對(duì)較好的制度安排。當(dāng)然，并不排斥其他大額債權(quán)人對(duì)銀行的監(jiān)督，如次級(jí)債券持有人對(duì)銀行的監(jiān)督。

　　對(duì)銀行監(jiān)管盡管有上述的爭(zhēng)論，但典型的銀行監(jiān)管還是通過公共部門來進(jìn)行的。公共監(jiān)管有兩大途徑：相機(jī)監(jiān)管和非相機(jī)監(jiān)管。相機(jī)監(jiān)管是指當(dāng)銀行的清償能力降低到某一臨界點(diǎn)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有相機(jī)性的權(quán)力去控制這家銀行。非相機(jī)監(jiān)管是指當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得銀行的控制權(quán)后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以出售銀行或者將銀行清算。同時(shí)，如果銀行的股東愿意增加股本投資，則股東可以重新獲得對(duì)銀行的控制權(quán)。一般來說，銀行清償能力越低，股東保留控制權(quán)的代價(jià)就越高，管理層受到干預(yù)的可能性就越大。

　　總的來說，銀行監(jiān)管理論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的前沿理論之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)監(jiān)管問題的研究日益重視，但到今天也沒有形成統(tǒng)一、完整的理論體系。隨著人們對(duì)監(jiān)管問題的重視，相信會(huì)有更多的研究成果問世。(作者單位：中國(guó)