健全國家金庫制度 發揮促進監督作用

　　1949年新中國成立后，為保證國家財政收支，穩定市場物價和安定人民生活，1950年3月政務院頒布了《中央金庫條例》。黨的十一屆三中全會后，隨著我國經濟體制的逐步深入，財政預算管理和稅收制度都有很大的變化，《中央金庫條例》已經不能適應經濟社會發展的需要，1985年7月27日，國務院在反復論證的基礎上，重新頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》(以下簡稱《條例》)，標志著我國國庫事業進入了一個新的歷史時期。《條例》的頒布，對統一組織國家財政收支、健全國家金庫制度、發揮國庫的促進和監督作用，具有十

分重要的意義。《條例》頒布后，在各級政府的領導和財政、征收機關的支持、協助下，經過人民銀行各級國庫部門的不懈努力，我國國庫事業有了迅速的發展。通過及時、準確、安全地辦理國家預算收支，支持了經濟建設和各項社會事業的發展。在《條例》頒布20周年之際，我們重溫《條例》，回顧走過的歷程，認真總結經驗，對我們堅持依法理財，與時俱進，更好地發揮國庫的促進和監督作用具有十分重要的意義。

　　一、確立了我國國家預算資金的管理體制

　　《條例》規定，中國人民銀行具體經理國庫，組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責；而各級庫款的支配權，按照國家財政體制的規定，分別屬于同級財政機關，從而初步形成了具有中國特色的國家預算資金收支辦理和國家國庫庫款支配權相分離的國家預算資金管理體制。這不僅是對委托制國庫管理體制的深化和完善，也指導著我國國庫理論的建立，指明了我國國庫實踐的方向。

　　在總結長期實踐的基礎上，《條例》明確了人民銀行具體經理國庫，是對委托制國庫管理體制的繼承和發展。在20世紀八九十年代，經濟比較發達的國家大多數都采取委托制國庫管理體制，即國家不單獨設立機構，而是委托銀行辦理國庫業務。《條例》不僅規定了人民銀行辦理國庫業務，還賦予了人民銀行具體“經理國庫”的職能，明確了人民銀行在負責辦理國庫收支業務的同時，還必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用。

　　由國務院不同的職能部門分別負責具體編制預算、具體組織預算執行和辦理國家預算資金的收入和支出，形成資金支配權和資金收納撥付權的分離，既有利于發揮各部門的優勢、降低成本，也有利于形成相互制約的監督機制，確保國家預算資金依法使用和資金安全。人民銀行負責國家支付、清算系統的正常運行，在我國的支付清算體系中處于核心地位，可以方便、靈活、快捷、高效地實現預算收入繳納和庫款支撥；人民銀行作為中央銀行，不以盈利為目標，沒有商業性風險，有利于國家財政資金的安全；作為銀行，具有完備的會計、核算、審計監察制度，有利于國家財政資金的管理；人民銀行是國家機關，實行垂直管理，有利于加強對財政資金的監督，在監督各級財政收支執行中可不受或較少受到來自外部因素的影響。

　　人民銀行經理國庫的委托制國庫管理體制，既是對世界國庫管理體制成功經驗的借鑒，也豐富和發展了委托制國庫管理體制；既是中國國庫歷史的沿革，更是符合中國國情的理性安排。

　　二、明確了國庫的組織機構

　　《條例》規范了國庫的組織機構和工作機構。確立了一級財政設立一級國庫的機構設置原則，建立了我國國庫的組織機構和工作機構體系。按照國家財政體制的要求，分別設立中央總庫；省、自治區、直轄市分庫；地市、自治州中心支庫；縣和相當于縣的市、區支庫；以及后來還設立了鄉鎮國庫；支庫以下經收處的業務，由商業銀行或信用社的基層機構代理。各級國庫主任，由各級人民銀行行長兼任，副主任由主管國庫工作的副行長兼任。國庫業務工作實行垂直領導，省級以下各級分支庫，既是中央國庫的分支機構，也是地方國庫。各級國庫的組織機構于1998年陸續對外公開掛牌。

　　1985年《條例》頒布實施后，各級國庫設立了專門的工作機構，四級國庫分別設立了司、處、科、股，實行編制單列。根據《條例》對機構設置的要求，國務院辦公廳還以國辦發(1985)66號文《轉發財政部、中國人民銀行關于健全國家金庫機構和增加人員編制報告的通知》批準人民銀行新增國庫專項業務干部指標5163人。在1994年分稅制財政管理體制及新世紀的財政集中支付改革中，人民銀行也按照《條例》規定的國庫機構要與財政管理體制相適應的要求，對國庫機構和人員進行了完善和充實。截止2004年底，人民銀行為各級政府設立國庫機構3517個，國庫工作人員達13697人，從組織機構和人員上有力地保障了各級政府預算執行的順利實現。同時制定了國庫主任、副主任工作責任制、四級目標管理責任制、重大事項報告制度、國庫現場檢查制度等風險防范制度，規定了職業操守和激勵措施，對國庫隊伍建設提出了要求。人民銀行分別于1998年、2003年，在全系統開展了國庫工作先進集體和先進工作者評比表彰活動，調動了國庫人員的工作積極性。

　　三、明確了辦理國家預算資金收支的原則和要求

　　國庫最基本的職責是負責辦理國家預算資金的收入和支出，具體說就是辦理國家預算收入的收納、劃分和留解，以及辦理國家預算支出的撥付。《條例》規定：按照統一組織國家財政收支的原則，國家的一切預算收入，應按照規定全部繳入國庫，任何單位不得截留、坐支或自行保管；國家的一切預算支出，一律憑各級財政機關的撥款憑證，經國庫統一辦理撥付。這里規定的一切預算收入全部繳入國庫，一切預算支出經國庫統一撥付，是辦理國家預算收支的最基本的原則。

　　《條例》提出的各級國庫應加強會計核算工作，嚴密核算手續，健全賬簿報表，保證各項預算收支數字完整、準確，促進了國庫會計制度、會計核算體系和統計分析體系的建立，保證了各級政府預算收支的準確、及時、高效的辦理。按照《條例》對庫款收納、退付、支撥的原則和要求，圍繞財政庫款收納、退付、支撥等業務，制定和健全了國庫會計制度，國庫會計核算方法日趨完善。充分利用信息技術改進國庫工作取得了長足的進展。1992年為了提高庫款收納的效率，減少結算環節，開始了財政、稅務、銀行和國庫的橫向聯網試點。截至2004年底，全國已有近70個地(市)級以上城市實現橫向聯網，庫款入庫時間普遍縮短了5-10天。1995年為了加快庫款支撥和財政資金上劃的速度，開始開發國庫縱向聯網程序，2002年在全國推廣應用，目前全國運用國庫縱向聯網核算系統日平均處理各項業務17萬筆，國家預算資金流量450多億元，成為庫款支撥和財政資金上劃的主渠道。2001年為了更好地執行國庫會計制度，確保國庫資金安全，統一了全國國庫會計核算程序，2003年又進行了升級改造，實現了國庫會計核算質的飛躍。2004年為了進一步加快庫款支撥和財政資金上劃的速度，減少結算環節，開始了國庫直接加入現代化支付系統的試點，2005年6月在全國推廣，實現了庫款支撥和財政資金上劃的實時清算。經過20年的建設，在《條例》的指引下，基本建立起了獨立的國庫會計核算體系、獨立的資金清算體系和統計分析體系。

　　四、明確了國庫的促進和監督作用

　　除了負責辦理國家預算資金的收入和支出外，《條例》還明確了國庫必須認真貫徹執行國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用。國庫的促進和監督職權主要體現在：督促檢查國家預算收入是否按照規定全部繳入國庫，發現違法不繳的，要及時查處；對擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執行；監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，等等。如果說辦理國家預算資金的收入和支出更多體現為服務的話，監督則更多體現為一種制約，即制止在國家預算收支中任何違反國家財經紀律的行為。國庫對國家預算資金的收支不僅僅是執行會計制度的出納，還是執行國家的方針、政策和財經制度的把關人，要替黨和國家、人民把好國庫資金關。這是黨和人民賦予國庫的崇高職責，各級國庫一定要以對黨和人民事業高度負責的精神，把好這個關。

　　國庫監督是全面監督，是對國庫所有的財政資金的運行情況逐筆進行的全面監督；國庫監督是事中監督，是在資金運行的過程中隨時進行的監督。實踐證明，國庫監督確實具有不可替代的重要作用，加強和改善國庫監督，對有效貫徹國家財經紀律，確保國家預算資金安全，具有十分重要的意義。近10年來，各級國庫共糾正違規撥款、退庫、更正36萬多筆，金額3870多億元；撤銷過渡賬戶64000多個，涉及金額1345億元，堵住地方截留中央預算收入1560億元，發揮了國庫在預算執行中的監督作用，維護了預算執行透明、公正、公平原則。

　　20年來，我國各級國庫工作嚴格執行《條例》的規定，在實現國家預算收支任務中，發揮了執行、促進和監督作用。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，財政體制、金融體制和稅收制度都在深化改革，對我國國庫工作提出了更高的要求。各級國庫要認真履行職責，與時俱進，開拓創新，把國庫工作提高到一個新的水平。