中國鐵路投融資體制改革：遲到的選擇

　　封閉了幾十年的中國鐵路終于開始敞開臂膀，迎接非國有資本的擁抱。今年7月下旬，從鐵道部傳出消息，鐵道部正在組織有關專家研究起草我國鐵路投融資體制改革的草案，以允許私營企業包括外資對鐵路網的運營部分進行投資。據長期研究中國鐵路的專家預測，該草案將在今年秋天最終完成，并報國務院批準。如果草案能夠順利獲批，那么這將是中國政府第一次就中國鐵路向非國有資本開放作出明確的規定。

　　據貼近鐵道部此次草案起草者的人說，政府之所以能夠最后下定決心，打破國有資本對鐵路的壟斷，吸引民間資本加入，去年開始的“煤電油運”的緊張局勢起了關鍵作用。據鐵道部運輸局提供的數字顯示，2003年，全國大宗貨物運輸相當緊張，其中電煤運輸感受到了從未有過的壓力。當年冬天全國煤炭日均申請車皮達7萬車左右，但受制于運力，每天只能滿足4萬車左右。運力不足，使得煤炭等生產資料價格飛漲，很多省份主力電廠的存煤量長期處在逼近或低于警戒線的狀態。今年3月底，全國的運輸車皮需求量達每天28萬輛，而受春運協調的影響，鐵路能夠滿足的運力不足10萬輛，缺口接近2／3，使得煤炭、糧食、化肥等農用物資難以送達，甚至影響了部分地區的春耕春種。可以說，鐵路運力不足已經成為制約國民經濟快速發展的明顯短板。

　　重壓下的中國鐵路

　　改革開放以來，經濟的快速發展與緩慢的鐵路建設之間形成的供需矛盾越來越突出，使得中國鐵路一直處在超負荷運轉的重壓之下，不斷增加的運輸要求使得有限的鐵路運營里程感到不堪重負。

　　與西方發達國家中，鐵路相對處于次要地位不同，鐵路在我國的交通運輸體系當中具有舉足輕重的地位。根據鐵道部以往公布的數據顯示，2001年鐵路完成的客、貨周轉量占全社會比重分別為36.3%和 54.6%。2003年，雖然有“非典”的影響，全國鐵路全年實現運輸收入1483.4億元，同比增長32億元，增長2.3%。但這都是通過加強運輸組織，挖掘運輸潛力實現的，而并非來自于鐵路建設投資的增加。事實上，中國鐵路改革開放以后就一直處于一種較為緩慢的建設過程。

　　目前，中國總鐵路營業里程約為7.3萬公里，占到世界鐵路營業總里程的6%左右，其中約有三分之二是改革開放以前修建完成的，而改革開放以后鐵路修建的速度相對與國民經濟發展速度而言，開始變得滯后。

　　根據鐵道部提供的數據，解放前中國已經投入運營的鐵路里程約為2萬1千公里。建國后到1978年，由于當時的中央政府十分注重鐵路交通，因此國家集中了當時用于改善交通的大部分財力用于投資鐵路，就當時的國民經濟發展水平比較而言，那時的鐵路建設可以說是相當迅速。之后，由于經濟體制的變化，國家集中的財力有限，對鐵路集中投資就難以為繼了。而鐵路自身由于改革深度不夠，從市場上大舉籌資受制于體制束縛，與其它行業相比、與經濟社會發展的需要相比，鐵路發展明顯滯后。

　　在記者采訪的過程當中，鐵道部發展計劃司司長黃民還告訴記者改革開放以后鐵路發展的兩個特殊年份，一是1989年，二是2003年。黃民說：“解放初期鐵路很受重視，營業里程很快就從開始的2.2萬公里增加到四五萬公里。‘文革’期間停了十幾年，鐵路營業里程在5萬公里左右徘徊。1978年改革開放后，開始出現不適應現象，并且愈演愈烈，在1989年形成瓶頸制約。”

　　從20世紀80年代中期開始，中國鐵路運輸進入全面短缺狀態，乘車難、買票難、運貨難的現象日益突出，鐵路運輸能力不足成為制約國民經濟迅速發展的瓶頸。也就在1989年以后，政府對鐵路發展開始更加重視。1991年起國務院采取了提價收入直接設立鐵路建設基金，專項用于鐵路建設的措施。

　　十幾年的發展后鐵路不適應的狀況有所緩解，但關鍵問題是，“鐵路的發展速度始終比國民經濟增長的速度慢，中國鐵路的建設始終是在運輸需求快速增加的壓力下緩慢發展的。”

　　黃民舉例說，“90年代以前鐵路投資基本占全社會固定資產投資的2%以上，到1998年達到投資高峰，500多個億，所以到了1998年后鐵路不適應國民經濟和社會發展的狀況有所緩解。但是到了去年，鐵路投資占全社會固定資產投資的比例已降到1%以下，下降了一個百分點。一方面鐵路的投資總額維持在500多個億左右，與之相對應的是GDP增長非常快，從1998年到2003年達到年均8%以上，這樣就導致在2003年瓶頸制約現象再次顯現。”

　　鐵道部領導指出，近年來，鐵路在國家交通基礎設施投資總量中的比重有所下降，與其他交通運輸行業兩位數的增長相比，鐵路營業里程5.6%的增幅確實太慢了。

　　回顧這一歷程，黃民感慨地說：“鐵路從改革開放以后到現在，一直是瓶頸狀態，每次都是在有所緩解還沒有緩解時，‘嘭’地就又是一個瓶頸。”

　　中國的鐵路給人的印象是：始終被動地跟在后面。有專家甚至認為，90年代之前及90年代前期，鐵路在市場上一直維持一種供不應求的供求狀況，是因為那時中國交通運輸需求增長急劇，而公路運輸發展不足，所以鐵路運輸系統仍處于壟斷性地位，而這一點帶來的不利一面是，這種表面繁榮延宕了體制改革的要求。

　　鐵路發展緩慢與國民經濟快速發展所帶來的后果是中國鐵路成了世界上最繁忙、最有“效率”的鐵路系統之一。

　　中國的鐵路系統擁有世界上最高的交通密度，每公里營業鐵路運輸密度達3200萬換算噸，是美國的近3倍、日本的2倍多。以2000年為例，鐵路每公里要承擔3026萬噸公里，是法國的7.9倍、德國的7.8倍、美國的2.7倍。我國鐵路完成貨運量、客運周轉量、運輸密度均居世界第一。

　　國家發改委綜合運輸研究所運輸管理與技術經濟研究室主任吳文化稱，中國的運輸密度是次高密集路網國家，是俄羅斯的兩倍以上，是西歐國家鐵路系統交通密度的十倍，“而這并非源于密集的火車班次，顯然是由于火車的承載量。和英國比，中國每輛火車的平均載客人數足足高了十二倍以上。”吳說，“我們在用世界6%的營業里程完成25%的運量。”

　　體制性“貧血”

　　目前，鐵路每年基礎設施投資需求在500億—600億元左右。去年的鐵路建設費大約是380億元，其中40%用于小項目、小改造以及償還銀行本息，能夠用于新增投資的只有230億元左右，還有270億元的缺口主要靠國家開發銀行的貸款填平。截至去年，鐵道部貸款累計已達2100億元。長期以來，中國鐵路一直向貨主征收建設費，每噸公里收取0.0535元，基金從中抽取0.0415元。這樣每年可征收到400多億元，但這些錢對于大量的建設需求仍入不敷出。鐵路目前主要靠債權融資，主要來自于鐵路建設基金、每年的贏利和折舊，但是每年需要支付大量還本付息資金。以2002年為例，鐵路的總資產是9500億元，其中5500億的權益，資產負債率42%，年還貸總額是380億元，還本付息壓力非常大。

　　雖然每年都有很大的鐵路建設資金缺口，但是面對鐵路運力不足給國民經濟發展造成的巨大束縛，鐵道部今年三月份還是決定開始實施《中長期鐵路網規劃》。按照這個規劃，中國鐵路建設的目標是：將鐵路總長從2003年年底的7.3萬公里增加到2020年的10萬公里。這種短期內大幅擴張鐵路里程的方法無疑將緩解鐵路的運力瓶頸，但巨額的投資需求也隨之而來。實施《中長期鐵路網規劃》后，未來十幾年鐵路建設需要投入資金將達2萬億元，也就是說平均每年花費1000億元人民幣，用于擴展鐵路基礎設施。

　　其實，國家決定在投入資金明顯缺乏的情況下還是要大規模增加鐵路營業里程，也是無奈之舉。在記者的采訪過程當中，鐵道部有關負責人指出，連續五次大提速后，中國鐵路的潛力已經基本被挖掘，處于超飽和狀態，如果不盡快增加鐵路通車里程，目前鐵路運力緊張狀況將繼續成為制約中國經濟發展的“瓶頸”。

　　要消滅“瓶頸”現象，就必須增加鐵路的資金投入，然而在現有的資金供應模式不改變的情況下，中國鐵路的“貧血”現象就很難得到根治。

　　據介紹，目前中國鐵路建設資金主要來源包括，提高鐵路運費的鐵路建設基金和國家開發銀行的政策性貸款。此外，還包括少量的鐵路系統自籌資金、企業債券和地方政府投入。

　　“這意味著，目前屬壟斷性質的鐵路建設只能依靠政府投入。”中國交通運輸協會副會長王德榮在接受記者采訪時表示說“國家每年新增財政收入不到3000億元，但需要用錢的地方太多，中央財政根本無力繼續擴大對鐵路建設的投入”。

　　“鐵路窘境在于融資渠道單一，這已經成為一個公認的事實。”這一點可以從鐵路與公路的對比中清晰地找到答案。

　　統計顯示，每年投入到鐵路建設的資金總共只有不到600億元人民幣。與之對比鮮明的是，我國每年在公路建設上的投資高達近3000億元。原因就在于兩者具有不同的投融資體制。

　　1997年至2002年5年間，公路投資額達1.4萬多億元，鐵路則不足3000億元。2002年，公路一年的投資額超過鐵路近5年投資額的總和。鐵路與公路為何在投入上顯現出如此巨大的反差？“主要緣于落后的鐵路投融資體制。”國家宏觀經濟研究院綜合運輸研究所所長董焰在接受記者采訪時表示。

　　與之相反，公路建設早早走出了單純依靠政府投入的舊體制。王德榮告訴記者，上世紀80年代初之前，國家集中財力建設鐵路。相形之下，公路、民航、水運和管道等交通建設則顯得較為滯后，種種弊端不斷暴露，迫使國家不得不考慮調整交通運輸結構。

　　當時在國家經委任職的王德榮牽頭向國務院遞交一份報告建議，“貸款修路，收費還貸”，這被確定為公路新投融資體制的基本原則。

　　“具體講，就是建議開征車輛購置稅用于修建公路的專項資金；各地政府可征收過路費和過橋費用于地方公路建設；收取的養路費則用于公路的日常養護和建設。”王德榮解釋說。

　　更關鍵的是，公路產權關系清晰，這保證了各投資主體的收益預期。董焰認為，正是初步建成的開放的公路投融資體制，極大地調動起了包括地方政府、外資和民間資本在內的各個投資主體的積極性。

　　與公路開放的投融資體制相比，處于壟斷地位的鐵路，至今仍停留在依靠行政手段分配投資資源的舊有軌道上。

　　王德榮介紹，西方發達國家在交通運輸上投入一般占GDP的3.5%到3.8%。而我國1988年以前這一比例僅為1.4%，上世紀90年代才上升至2%以上。1997年后出于拉動投資需求的考慮，這一比例才達到接近4%的正常水平。

　　“鐵路建設投入欠賬太多。”王德榮認為，如果繼續保持現在的投資規模比例不變，我國至少需再奮斗15年，方能滿足對鐵路運輸的基本需求。

　　王德榮認為，引入更多的市場投資主體則可較好解決這一問題。這一方面可擴大資金總盤子，另一方面，追求利潤的天然沖動，可保證投資能及時投入到運力短缺的地方。

　　體制改革如何破題？

　　鐵路投融資體制的改變已經是大勢所趨，這也是解決目前中國鐵路投資不足的根本出路。但現在大家更關心的問題是，體制改革將采取何種路徑，也就是如何改的問題。

　　“7月25日國務院投資體制改革的政策給了鐵路改革一個指引的方向。” 國資委研究中心宏觀戰略部部長趙曉曾公開對媒體表示說，“但民營資本和外資以何種方式進入至今還是云霧重重。”

　　在采訪過程當中，記者發現與趙曉的擔心一樣，很多想要進入中國鐵路建設和經營的企業也對進入方式表示擔心。“雖然，我們希望國家能夠盡快開放鐵路，我們也能找到一個新的投資領域，但目前令人擔心的是民營資本和外資會以何種方式進入？進入之后有沒有保障？金溫鐵路的命運還會重現嗎？這些疑問都讓民資外資對鐵路這塊蛋糕有些望而卻步，既想從中得到甜頭，又擔心陷進去爬不出來。”一位相當關注此次體制改革的民營企業家這樣對記者表示。

　　這里所說的金溫鐵路指的是1989年，香港溫州籍著名學者南懷瑾先生出資，與當地政府和鐵道部共同修建的一條從溫州到金華的單線鐵路。這條鐵路1997年正式完工，并于次年全面通車，成為我國成立后第一條合資興建的股份制鐵路。但是因為該鐵路上車次安排、運行等都很難與國鐵進行很好的融合，再加上近些年公路的擠壓，逐漸陷入困境。

　　對此，趙曉也提出了自己的看法，“拓展融資渠道需要鐵路管理體制改革和鐵路行業的重組，鐵路體制不改，政企混合、事企不分、網運合一等等，投資者的確不敢輕舉妄動。當然，在把權利交給投資者的同時，又不得不考慮到安全的問題，鐵路需要多方協作，中間環節一旦出了差錯，其后果難以想象。這些問題都成為困擾鐵路投融資體制改革的因素。”

　　“鐵路應該加強自身機制建設，讓其更完善，這樣才能讓投融資體制改革得到充分的發展。可以將一些支線以招投標的方式完全交給私企去建設運營。”

　　盡管困難重重，但是我們還是可以從鐵道部傳出的一些信息當中，找到此次投融資體制改革的一些端倪。股份制改造可能會是此次體制改革的主要方式之一。

　　2002年4月，連接山東省煙臺市和遼寧省大連市的煙大鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門，邁出了改革的關鍵一步。當時的鐵道部發展計劃司官員曾表示，中國鐵路將在今后的其他項目中嘗試多渠道的投資方式，改善投融資渠道單一、建設資金嚴重不足狀況。

　　2003年末，為適應發展現代物流服務的需求，鐵道部組建了中鐵集裝箱運輸有限責任公司、中鐵特貨運輸有限責任公司、中鐵行包快遞有限責任公司3個專業運輸公司，改變了過去鐵路內部多個利益主體經營同一業務、資產分散、利益分割、無序競爭的局面，確立了專業運輸市場的主體地位。

　　對于這三家公司的未來發展，今年2月舉行的全國鐵路工作會議上，鐵道部劉志軍表示說，今年中國將進一步深化3個專業運輸公司的改革，理順各方面經濟關系，按照規范的現代企業制度要求，完善公司法人治理結構，探索進行股份制改造，實現持續快速發展。

　　此外，鐵路部門將充分利用廣深公司、鐵龍公司等鐵路既有的上市公司資源，通過資本市場增資擴股，并選擇有條件的鐵路多元經營企業進行股份制改造。