一個(gè)開發(fā)建議項(xiàng)目懷著培育中小城市“新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”的美好愿望出發(fā)，最終卻走向一場沸沸揚(yáng)揚(yáng)的產(chǎn)權(quán)糾紛。有關(guān)專家坦言，在近年來新一輪城市發(fā)展建設(shè)過程中，產(chǎn)權(quán)制度的缺陷使得越來越多的城市加入到產(chǎn)權(quán)糾紛的行列中來，如不盡快解決，不僅不利于社會(huì)安定，更會(huì)影響到城市的進(jìn)一步發(fā)展

　　-本報(bào)記者 王小霞

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　　扶持政策8年“變臉”

　　9月9日的天則經(jīng)濟(jì)研究所。眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家共聚于此，就湖南省株洲市炎帝廣場開發(fā)商產(chǎn)權(quán)糾紛案舌劍唇槍。

　　有關(guān)資料顯示，1996年1月，湖南省株洲市委市政府作出決定，“爭取三至五年全面建成體現(xiàn)株洲時(shí)代風(fēng)貌特色的炎帝廣場”，既作為一項(xiàng)社會(huì)公益設(shè)施，同時(shí)“按規(guī)劃建成廣場外圍建筑商業(yè)服務(wù)與文化娛樂部分”即廣場商業(yè)街，將其培育成為全市“新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”。

　　根據(jù)規(guī)定，炎帝廣場由市財(cái)政投資建設(shè)，首期投資1500萬元，至建成共投資了5000萬元。政府為此成立了臨時(shí)機(jī)構(gòu)建設(shè)部負(fù)責(zé)工程，建成后的經(jīng)營管理由政府組建的廣場物業(yè)辦承擔(dān)，至今仍由市財(cái)政每年給予70萬元的補(bǔ)貼。與廣場相應(yīng)襯的廣場商業(yè)街作為公益設(shè)施的配套工程，市政府的態(tài)度十分明確：“財(cái)政不作投入”，按照“誰投資、誰開發(fā)、誰受益”的原則，采用獨(dú)資、融資、集資、合資、合作或股份制等多種方式籌資建設(shè)，政府給予政策上的扶持，還下文允諾成立了非政府的機(jī)構(gòu)即開發(fā)部承擔(dān)這個(gè)項(xiàng)目。

　　株洲炎帝廣場開發(fā)部總經(jīng)理凌鵬告訴記者，開發(fā)部以借貸、預(yù)收購房款、延付工程款、收取工程質(zhì)保金、房屋租賃收入、員工入股等多種形式投融資，先后共籌集資金5000多萬元，進(jìn)行滾動(dòng)式開發(fā)建設(shè)。截至2003年底，開發(fā)部累計(jì)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入3800多萬元，繳納稅費(fèi)100多萬元，上繳土地收益金18萬元，積累凈資產(chǎn)1000多萬元；整個(gè)廣場商業(yè)街累計(jì)繳納稅收2000多萬元，解決了1000多人就業(yè)。但時(shí)間走到2004年3月30日，原有扶持政策似乎開始“變臉”，市長辦公會(huì)議紀(jì)要提出將炎帝廣場整體(包括資產(chǎn)、人員、債務(wù)等)劃歸市廣播電視局管理和經(jīng)營，并且在5年內(nèi)每年給予90萬元的財(cái)政補(bǔ)貼。之后，市廣播電視局副局長等人到開發(fā)部要求無條件收繳公章和全部賬本，并要求無償接管所有資產(chǎn)。

　　開發(fā)部遭遇產(chǎn)權(quán)之爭

　　對(duì)此凌鵬表示非常不理解。他表示，開發(fā)部雖然是政府下文成立，但事實(shí)上是頭戴“紅帽子”的民營企業(yè)。政府給開發(fā)部規(guī)定了兩個(gè)任務(wù)：第一個(gè)任務(wù)是完成廣場商業(yè)街項(xiàng)目的建設(shè)、開發(fā)、設(shè)計(jì)、規(guī)劃等方面的可行性論證，并為此撥了五萬元開辦費(fèi)，以代行政府對(duì)該項(xiàng)目的管理職能；第二個(gè)任務(wù)是在“財(cái)政不作投入”的前提下，或者招商引資或者自主投融資，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“負(fù)責(zé)籌資、開發(fā)、建設(shè)等事宜”和廣場商業(yè)街建成后的“銷售或經(jīng)營”。正因開發(fā)部是政府下文成立的，所以從一開始頭上就戴了頂“紅帽子”，雖然因此在政策上得到了政府的大力支持和扶持，但也使得直到現(xiàn)在都無法取得工商注冊(cè)的企業(yè)法人資格。即便如此，凌鵬仍堅(jiān)持認(rèn)為，“紅帽子”畢竟只是頂“帽子”而已，從成立到現(xiàn)在的八年多時(shí)間里，政府既沒有任何機(jī)構(gòu)擔(dān)任開發(fā)部的行政主管，也沒有任何機(jī)構(gòu)承擔(dān)開發(fā)部的投資管理和投資風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)部事實(shí)上是個(gè)自負(fù)盈虧的民營企業(yè)。

　　株洲市政府及有關(guān)部門的觀點(diǎn)卻與凌鵬相左。其理由有四：第一，開發(fā)部是市政府下文成立的，所以開發(fā)部或者是政府的機(jī)構(gòu)或者是國有企業(yè)。第二，政府機(jī)構(gòu)或者國有企業(yè)的資產(chǎn)就是政府的財(cái)產(chǎn)，政府按照自己的意愿調(diào)動(dòng)或劃撥是權(quán)力范圍內(nèi)的事情。第三，沒有政府的支持和扶持，開發(fā)部不可能發(fā)展起來，所以開發(fā)部的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是政府財(cái)產(chǎn)。第三，株洲市有一百多個(gè)國有企業(yè)職工辦的三產(chǎn)企業(yè)，如果把開發(fā)部的資產(chǎn)界定給你們，那些三產(chǎn)企業(yè)也會(huì)要把產(chǎn)權(quán)界定給他們。第四，政府把開發(fā)部的資產(chǎn)劃歸國有，又不是把這些資產(chǎn)放進(jìn)了政府的哪個(gè)官員的口袋里！

　　關(guān)于株洲炎帝廣場開發(fā)部的產(chǎn)權(quán)爭議，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、天則經(jīng)濟(jì)研究所研究員茅于軾認(rèn)為，在株洲炎帝廣場商業(yè)街的開發(fā)過程中，政府有關(guān)決策和相關(guān)文件一再申明對(duì)該項(xiàng)目不作財(cái)政投入，實(shí)際上也的確沒有財(cái)政投入，“因此，把開發(fā)部開發(fā)經(jīng)營的廣場商業(yè)街資產(chǎn)視為國有資產(chǎn)，依據(jù)不足。”

　　他在研究株洲市政府有關(guān)文件和關(guān)于炎帝廣場開發(fā)部產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分析報(bào)告、法律意見書以及財(cái)務(wù)狀況之后表示，開發(fā)部在廣場商業(yè)街的開發(fā)過程中沒有投入初始資金，主要運(yùn)用各種融資手段并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)(如以自身部分房產(chǎn)抵押工程款)進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營，從而形成了自身的相應(yīng)資產(chǎn)。鑒于以上情況，開發(fā)部資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)看兩點(diǎn)：一是在開發(fā)部資產(chǎn)形成和增值中的貢獻(xiàn)；二是在開發(fā)部發(fā)生虧損風(fēng)險(xiǎn)時(shí)誰在承擔(dān)責(zé)任。在本案中，對(duì)開發(fā)部資產(chǎn)形成的貢獻(xiàn)主要是開發(fā)部負(fù)債經(jīng)營的努力和一定的政府信譽(yù)；虧損風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任基本上是由開發(fā)部承擔(dān)。因此，開發(fā)部資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)按這兩點(diǎn)來討論決定。

　　法學(xué)家、國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年表示，從法律的角度來看，誰投融資誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)誰享有權(quán)益。因此，炎帝廣場的公共設(shè)施部分顯然屬于國有資產(chǎn)，而開發(fā)經(jīng)營廣場商業(yè)街形成的資產(chǎn)屬于開發(fā)部(廣場商業(yè)街已經(jīng)出售的房產(chǎn)屬于業(yè)主)。無可否認(rèn)，開發(fā)部在融資開發(fā)廣場商業(yè)街的過程中，政府的支持和相應(yīng)的優(yōu)惠政策是有作用的。政府之所以要為廣場商業(yè)街的開發(fā)提供支持和優(yōu)惠政策，顯然是為了實(shí)現(xiàn)“把炎帝廣場培育成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”的政府工作目標(biāo)。如果把政府的這些支持和優(yōu)惠政策視為國有資本的投入，則沒有法理依據(jù)。

　　另一位法學(xué)家、中國人民大學(xué)法學(xué)教授楊立新則認(rèn)為，政府“原則同意將炎帝廣場和廣播電視塔的所有資產(chǎn)、人員、債務(wù)整體劃歸株洲市廣播電視局管理和經(jīng)營”的決定，存在侵權(quán)嫌疑。因?yàn)檠椎蹚V場由廣場和廣場商業(yè)街兩大部分構(gòu)成，前者是財(cái)政投資一千五百萬元建設(shè)的，屬于國有資產(chǎn)；后者是沒有國有資產(chǎn)投入而由民間開發(fā)建成和經(jīng)營的，政府無權(quán)擅自劃撥非國有資產(chǎn)(這些資產(chǎn)一部分屬于已經(jīng)購買房產(chǎn)的業(yè)主，其他的屬于開發(fā)部)。

　　解鈴還需系鈴人？

　　據(jù)了解，目前市政府已經(jīng)明確要求有關(guān)部門停止辦理炎帝廣場開發(fā)部銷售房屋的房產(chǎn)證等有關(guān)手續(xù)。與此同時(shí)，市檢察院也以刑事調(diào)查的名義拿走了開發(fā)部的全部賬本和原始單據(jù)，至今尚未歸還，開發(fā)部無法正常經(jīng)營。

　　“開發(fā)部至今未能正式辦理工商營業(yè)執(zhí)照，未能取得法人資格，這不僅不利于規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，也很難避免把政府拖進(jìn)企業(yè)自身的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)之中。”茅于軾表示，作為當(dāng)?shù)胤枪�有制�?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的歷史遺留問題，此事應(yīng)當(dāng)盡快解決為宜。

　　株洲炎帝廣場開發(fā)部的產(chǎn)權(quán)爭議究竟應(yīng)該如何解決？茅于軾認(rèn)為，本案的最終解決方案必須考慮兩個(gè)基本原則，一是有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)繁榮和增加就業(yè)機(jī)會(huì)，避免因處理不當(dāng)而導(dǎo)致糾紛增加、經(jīng)營受阻，產(chǎn)生社會(huì)的不安定不穩(wěn)定因素；二是有利于當(dāng)?shù)胤枪�有制�?jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于落實(shí)中共中央關(guān)于“大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)”的重要精神，以此案的妥善處理給后人(包括政府和企業(yè))樹立一個(gè)解決產(chǎn)權(quán)爭議的良好樣板。這樣做將有利于株洲市利用類似的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造一套新的制度，以供全國其他地區(qū)在中等城市現(xiàn)代化建設(shè)中借鑒與參考。

　　應(yīng)松年表示，關(guān)于炎帝廣場商業(yè)街開發(fā)的政府文件明確規(guī)定開發(fā)部是沒有國有資本投入的開發(fā)商，因?yàn)榧纫�求開發(fā)部“負(fù)責(zé)籌資、開發(fā)、建設(shè)事宜”，又要求開發(fā)部負(fù)責(zé)廣場商業(yè)街建成后的“售銷或經(jīng)營”。政府的這種行政要求實(shí)際上是對(duì)開發(fā)部的行政許可和行政承諾。根據(jù)行政法中的“誠實(shí)信用、信賴保護(hù)”原則，政府不得事后擅自撤消已經(jīng)做出的行政許可和行政承諾。政府必須保護(hù)老百姓的信賴?yán)�益，不能損害老百姓由于相信政府而作出的投入和付出。“政府應(yīng)當(dāng)盡快處理好開發(fā)部的產(chǎn)權(quán)歸屬，允許開發(fā)部以自身的資產(chǎn)正式辦理工商營業(yè)執(zhí)照，取得法人資格，為解決當(dāng)?shù)胤枪�有制�?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的歷史遺留問題樹立一個(gè)樣板，以進(jìn)一步吸引民間資金，推動(dòng)當(dāng)?shù)胤枪�有制更好的發(fā)展。”

　　楊立新則認(rèn)為，政府在開發(fā)廣場商業(yè)街的過程中所作出的一系列規(guī)定，包括可以采用獨(dú)資、融資、集資、合資、合作和股份制的多種方式，社會(huì)融資和集資不分內(nèi)外、一律享有外資待遇，誰投資誰開發(fā)誰受益等等，是政府對(duì)開發(fā)部的行政承諾。擅自撤消這些承諾，政府將涉嫌侵權(quán)。作為當(dāng)?shù)胤枪�有制�?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)歷史遺留問題，開發(fā)部至今未能以自身的資產(chǎn)正式辦理工商營業(yè)執(zhí)照，并取得法人資格的情況不能再繼續(xù)下去了，政府有責(zé)任促使其盡快解決。