在外部壓力和內部體制性障礙的環境下，也許中國鐵路改革并不意味著一次大的重組或顛覆性的變革。漸進式的改革路徑才是明智的選擇。

　　本刊記者 趙岸英

　　中國鐵路市場化改革可謂一波三折。2000年鐵道部提出的“網運分離”方案，2003年

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鐵道部又提出了“網運合一、區域競爭”的改革思路。這兩個改革方案最終都沒有得到國務院的批準。2003年6月鐵道部長劉志軍提出了鐵路“跨越式發展”的總體思想，把“主輔分離”作為推進鐵路管理體制改革的攻堅任務來抓。據專家分析，“主輔分離”只算是中國鐵路基礎性改革，政企不分、政資不分的鐵路運輸管理體制依然沒有改變。鐵路實質性改革依然在十字路口徘徊。

　　2004年7月，記者從鐵道部獲悉，鐵道部現已批準了其優質資產大秦線、膠濟蘭煙線、廣深股份公司、中鐵集裝箱公司和中鐵快運等五家路網和貨運公司在最近幾年內國內A股上市的計劃。此舉表明：鐵道部試圖通過股份制改造來尋找鐵路改革的突破口。

　　與此同時，國家發改委作為鐵路改革總體方案的設計者，正抓緊制訂鐵路改革的總體方案。“目前以政企分開為主線的總體改革思路已明確，難點在于鐵路基礎設施與客貨運輸如何分拆，政企分開后企業模式如何選擇。”發改委交通運輸司鐵道處一位官員對記者坦言。

　　國家發改委綜合運輸研究所所長董焰對記者解釋說，鐵路改革不是“瓜分勢力范圍”和“肢解恐龍”的問題，而是要改革目前的行政性壟斷和根據鐵路運輸的技術經濟特點構建一個有利于鐵路更快、更高效發展的發展環境和機制，使鐵路能夠更有效率地、更低成本地提供足量的有效供給，滿足經濟和社會發展的需要。

　　政府代表企業制定規則

　　鐵路市場取向的改革方向是在1992年底、1993年初已經明確的。然而真正走向市場，開始改革“鐵老大”形象是在九十年代中后期。據鐵道部黨校徐基鎮教授分析，鐵路企業走向市場，是鐵路外部的競爭(各種運輸方式之間的競爭)反作用于內部的結果。從1985年到1995年，鐵路旅客周轉量占全社會旅客周轉量的比重由54.1%下降到39.4%。貨運周轉量從44.2%下降到36.4%。這給鐵路帶來了巨大的震動。

　　國家發改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅對記者說，實際上，國家鐵路是政府獨家公司壟斷經營，盡管有 三茂鐵路公司、以及一些地方鐵路公司和合資鐵路公司，但它們主要為了解決路網供應不足、吸引各方面資金參與鐵路建設而形成的運營公司，每個公司經營的只是整個路網中的某一段鐵路或地方鐵路及其相對應的客貨運輸，是對國鐵的一種補充，不是與國鐵相競爭的公司，經營范圍和規模非常有限，在經營上往往還受到國鐵的排擠。國鐵經營仍然是“獨此一家”，而且與政府權力相結合形成行政性壟斷行業。

　　目前，鐵道部既是全國鐵路行業的政府主管部門，又是企業的直接出資人，行使國家鐵路生產調度、制定客貨運輸市場戰略等企業職能，并擔負著鐵路國有資產保值增值的責任。正是由于這種政企不分，政府與企業間的權責邊界不清，鐵道部難以擺脫對企業的生產經營情況、盈利狀況等的考慮，難以完全從社會利益的角度、創造公平競爭的角度來制定發展政策和進行市場監管，作為行業管理中的政府職能缺位，形成政府代表企業制定市場規則、向國家要政策，并通過制定部門法規保護所管的企業，進而保護部門利益。

　　根據《鐵路法》，鐵路局、鐵路分局分別為一、二級法人，經工商、稅務登記成為鐵路運輸企業。但實質上，它們都不是真正意義上的自主決策、獨立經營、自負盈虧的市場經營主體，也沒有資產處置權等。整個國家鐵路系統內部基本上是下級鐵路部門向上級鐵路部門負責，大多數的生產經營決策出自鐵道部，鐵道部才是真正的唯一的經營主體。

　　但由于鐵路運輸網絡化生產經營的特點，全路60%以上的運輸工作量是跨局完成的，各鐵路局約75%的運輸收入來自于內部清算，各鐵路局除了在管內以外，既不能獨立地提供運輸服務，也不能獨立地從市場上獲得收入，運輸生產中的行政干預依舊，鐵道部對各鐵路局行使的不是股權代表的權利，而是行政權力。

　　“橫切”與“豎切”之爭

　　早在1996年，鐵道部就成立了鐵路總體改革辦公室，鐵路體制改革方案一直在鐵道部醞釀，但也一直未最后敲定。當時改革的目標是打破壟斷，引入競爭，決策者對“分拆”鐵路已無疑義，各種方案的最大分歧在于改革后的鐵路企業組織形式選擇“橫切”還是“豎切”？具體而言，“橫切”就是指鐵路路網橫向分割成以干線或區域為主的線路，這些線路與運營部分構成一體化的鐵路公司；“豎切”則是將鐵路網運縱向分離，根據路網、貨運和客運的不同業務種類分割成下部線路公司與上部運營公司的組織模式。

　　在國際上，日本和美國的鐵路改革基礎模式非常接近“橫切”的方案，而英國、法國的鐵路改革是典型的“豎切”模式。

　　1999年以北方交大榮朝和為代表的鐵路改革“豎切”模式的提出，得到了當時鐵道部高層的首肯，隨后鐵路系統開始了客運公司的試點。2000年，鐵道部正式向國務院上報了“網運分離”的方案，重組后目標格局是：一個路網公司、5～7個客運公司、3～5個貨運公司和2～3個專業公司。2002年，網運分離的方案被國務院正式否定。

　　據羅仁堅分析，這樣的劃分，路網公司基本上是現有鐵道部職能的縮影，只是不管具體的客貨運組織生產而己。方案確定的貨運公司按區域組建，并擁有相應的貨場、站臺、裝御機械等設備，擁有貨運機務段、貨車車輛段全部資產。

　　這樣劃分，實際上是一種區域割據，各公司雖然沒有鐵路網，但擁有區域內的貨場和裝御機械等仍然可獨霸一方，限制和排擠其它經營者，相互間難以進入對方的領地進行經營，難以形成公平競爭的環境。

　　世界銀行的鐵路專家也分析，“網運分離”中的最難解決的問題，是基礎設施的通路費的規定。通路費用制度，特別是基礎設施投資和運營成本如何在政府與運輸公司分攤的問題，固定通路費用與可變通路費用問題，以成本為基礎收費還是以需求為基礎收費，這些都是中國政府在選擇鐵路改革模式中所要考慮的問題。而國際經驗表明，通路費是一個很復雜的問題，難以公式化。

　　“網運分離”方案被迫流產之后，鐵道部又于2003年初向國務院提交了一份被業內稱為“網運合一，區域競爭”的總體改革方案。

　　據了解，該方案主要是將“網運分離”分階段實施，第一階段：組建國家鐵路控股公司，組建3個客貨網合一的北部、中部、南部區域公司，以及貨車租賃公司和集裝箱運輸公司；第二階段：隨著鐵路運輸能力緊缺狀況的環節和市場的不斷完善，將各區域公司的客運和貨運事業部分別改組為客運公司和貨運公司，移交中央管理，國家鐵路控股公司將不再行使區域公司出資人的職能，改組為國家鐵路路網公司，實現“網運分離”的改革目標。

　　羅仁堅認為，在國家鐵路投股公司內設運輸調控中心，行使全路性運輸調控職能的做法，實際上是將目前鐵道部所行使的相當一部分職能劃到新組建的國家鐵路控股公司，控股公司不僅僅是出資人，以股權管理各個公司，仍然行使著相當多的行政權力，企業也僅僅是由現在的鐵路局變成幾個更大的鐵路局而己。政企不分的實質并沒有很大的改變。

　　投融資難題

　　專家分析，目前我國每天貨運的需求量在15～20萬車之間。而鐵路最大限度只能滿足60%左右。預計到2020年，我國的鐵路貨運量可能在目前的基礎上翻一番，達到40億噸。鐵路至少應有10萬公里才能基本滿足貨運需要。而解決鐵路瓶頸的根本之道在于修建更多的鐵路。

　　國家《中長期鐵路網規劃》提出，到2020年我國鐵路營業里程達到10萬公里，主要繁忙干線實現客貨分線，復線率和電化率均達到50%。據專家測算，要實現上述規劃藍圖，從現在起到2020年，至少每年需要投入1000億～1200億元人民幣。

　　中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林在一份調查報告中指出，目前鐵路每年基礎設施投資需求在600億元左右，而每年鐵路收取的建設基金為380億元，除去用于中小項目建設所需資金與長期債務的還本付息，直接能用于新建鐵路的資金僅為220億元人民幣。其資金缺口是非常大的，這部分缺口主要依靠國家開發銀行的貸款來彌補。迄今，鐵路建設形成了長期債務已高達1800多億元。

　　據專家分析，目前鐵路建設資金來源的80%以上是鐵路建設基金與銀行貸款。鐵路自籌僅占7%。發行債券從本質上也屬于政府融資，政府要承擔融資風險。

　　董焰認為，中國鐵路行業整體上是盈利的，盡管是微利，卻為將來股份制改造及上市創造了有利條件。

　　此前，在政府主導型融資體制下，中國鐵路也進行了通過發行股票、債券在資本市場融資的嘗試，目前原鐵路系統共有廣深鐵路股份公司(香港聯交所上市，A股)、北亞集團股份公司、南方匯通股份公司、大連鐵龍股份公司和鐵二局股份公司(以上為A股)等5家，共募集資金5.44億元，人民幣19.45億元；發行鐵路債券161.6億元。

　　據悉，鐵道部下一步將結合主要干線客運專線和城際客運鐵路等項目建設，積極尋求境內外投資者，組建規范的股份公司，以股份制形式聚集社會資本，探索鐵路建設和運營管理的新路。

　　遲福林對記者說，可以將部分存量資產通過資本運營將其活化起來，為鐵路建設和經營獲取增量資本。比如羊城鐵路和廣深鐵路公司有著互補優勢。利用廣深鐵路公司的上市公司身份收購羊城鐵路公司，這其實意味著路網的一部分率先進入了海外資本市場。這將是一個“雙贏”的結局。

　　遲福林也擔憂，鐵路市場開放需要資產的較優盈利性為前提之一。顯然鐵路現有資產結構的低盈利性難于使外部資本產生足夠的進入動力。另一方面，外部資本進入鐵路，在操作層面應選擇具體的鐵路運輸企業。由于非法人實體的運輸企業沒有獨立的法人財產權，如何與外部資本結合，在理論上和實踐上都有待解決。

　　鐵道部“瘦身”運動

　　2003年初鐵道部的改革方案被擱置后，鐵道部內部正悄然進行一場基礎性改革的“瘦身運動”。2003年年底，中鐵集裝箱、中鐵特貨、中鐵行包三大貨運公司掛牌成立。標志著鐵路基礎性改革邁出突破性進展。

　　此前鐵道部于2003年初分別成立了“主輔分離、運輸主業減員、組建三個專業運輸公司”的改革領導小組，加快推進基礎性改革的步伐。

　　據悉，鐵道部進行基礎性改革的計劃是：用五年左右的時間實現鐵道的主輔分開，分流100萬人；公檢法回歸當地政府，剝離醫院、學校等社會職能；進行運輸主業減員，用五年時間減員43萬人；企業建三個專業的運輸公司，建立現代企業制度，開展第三方物流。

　　截至2003年，在中國鐵路系統240萬員工中，非運輸人員有100多萬人，占了近40%的比例。從2003年下半年以來，鐵道部將中鐵物資總公司與鐵通通信公司移交國資委；鐵道部部屬4個勘察設計院、鐵路局所屬38家設計施工企業移交國資委下屬的工程總公司和建筑總公司；鐵路部門下屬的319所中小學、50所幼兒園、52所醫院全部納入社會服務體系，其他的多種經營企業也正在進行剝離改制。據鐵道部估算，全部主輔業分離的工作預計在明年完成。

　　業內普遍認為，基礎性改革是鐵道部一個明智的選擇，是實現行業內引入競爭機制的有效途徑。董焰認為，主輔分離是構建真正的鐵路運輸企業的第一步，將有利于鐵路下一步改變目前“內部交易”的成本核算模式。并為鐵路實現政企分開創造有利條件。

　　改革方案的最終抉擇

　　2003年國務院辦公會議確立了國家發展改革委負責研究和制定鐵路體制改革的總體方案。由此，鐵路改革方案的主導權從鐵道路轉移至發改委。

　　2003年下半年國家發改委交通運輸司于8月、9月、10月召開了三次座談會，分別請部分專家、各省計委交通部門的官員就鐵路改革的目標、模式等問題進行深入的探討。

　　董焰透露，鐵路改革必須實現政企分開，建立現代企業制度已成為方案設計者和業內的共識。國家發改委交通運輸司鐵道處的王非對記者說：“政企分開并不是簡單地成立一個控股公司或資產管理公司，由鐵道部管理換到另一個部門管理就解決問題，政企分開的目的是使企業真正成為市場主體，鐵道部(或未來的其他機構)成為鐵路行業規則的制定者和監督者。”

　　目前改革方案中的難點在于政企分開后企業模式如何選擇，以往“網運分離”和組建區域性公司的方案各有利弊。董焰對記者說。世界銀行的一位鐵路專家認為，鐵路改革的最難之處在于企業模式的選擇是否能從本質上解決政企分開與鐵路業的經濟效益的問題。

　　董焰呼吁：“改革方案中首先要劃清鐵道部與其資產的產權關系。這恰恰是政企分開的一道關卡，也是鐵路改革的關鍵。”

　　國家發改委綜合運輸研究所的羅仁堅在一份關于鐵路體制改革的建議報告中指出，鐵路改革的主線應該是：“政企分開、網運分離、調度獨立”。

　　羅仁堅的具體設想是，通過鐵路資產重組，鐵道部與所屬企業“脫鉤”，將鐵路資產管理全部移交給相應的國有資產管理部門。改革后的鐵道部(或新的管理機構)不再直接管理鐵路國有資產，將政府職能真正轉到全行業管理、制定行業發展規劃和市場規則、依法對企業的各種經營行為進行監管。

　　同時，組建國家鐵路路網集團公司，負責鐵路基礎設施的管理與運營，負責基礎設施的債務償還。集團公司下設路網管理公司、站場管理公司、路網發展公司三個公司，公司為獨立的法人實體，企業化經營。

　　羅仁堅對記者說：“以往鐵路運輸的整體性主要是體現在列車的運行調度指揮上，鐵路的壟斷難以打破也正是將集中統一調度作為一大理由。為了更好地保證公正性和公平競爭，防上鐵路調度指揮被某一公司控制和并用于制約對方以及‘設租、尋租’等，鐵路調度指揮系統應具有獨立性，不應劃歸到任何一家公司中。”

　　北方交大的榮朝和教授認為，鐵路的改革或重組會包括一定程度的切分，但分拆鐵路不應該是鐵路改革和重組的目標，分拆的目的是為了更好地分類管理。

　　也許中國鐵路改革并不意味著一次大的重組或顛覆性的變革。漸進式的改革路徑才是明智的選擇。

　　中國鐵路改革歷程

　　放權讓利階段(1982-1985)

　　在計劃、財務、勞資、物資、人事等方面對下屬路局放權讓利。鐵路部門除了向國家上繳營業稅和所得稅外，以一定的利潤基數，每年向國家遞增上繳。但沒能擺脫國家與鐵路之間的“行政管理”關系。

　　經濟承包(大包干)(1986-1992)

　　1986年3月，國務院下發了《關于鐵道部實行經濟承包責任制的方案》。實行“投入產出、以路建路”的經濟責任承包制。打破了國家對鐵路“收支兩條線”的財務體制，使鐵路企業財務從國家財政中分離出來。但仍無法解決政企不分的問題。

　　公司化改造階段(1993年至今)

　　1993年2月，成立廣鐵集團，進入鐵路局公司制改造試點。1995年12月，成立大連鐵道有限公司，進入鐵路分局公司制改造試點。1996年3月，廣深鐵路海外上市。1998年，鐵道部實行機構改革，局部政企分開。1999年，全路推行資產經營責任制。2000年，昆明等直管站段鐵路和廣鐵集團開始模擬客運公司運營；鐵路工業等五大集團公司與鐵道部脫鉤。2001年，鐵路運輸企業實施新的財務制度，客貨網分賬核算。2002年，鐵道部“網運分離”方案的試點被迫終止。2003年，鐵道部全面進行主輔分離和組建三大專業貨運公司的基礎性改革。2004年，鐵道部著手對內部路網和運輸企業(優質資產)進行股份制改造，爭取早日上市。