誰為老百姓的存款保險

　　——呼之欲出的國家存款保險制度

　　王曉明

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　　隨著中國加入世貿組織后服務業的對外開放，金融機構面臨更加激烈的市場競爭。假若個別銀行資不抵債乃至破產倒閉，誰來為老百姓的存款保險——是國家信用還是存款保險制度?

　　作為一種制度安排，我國商業銀行早已習慣接受靠國家撥補資本金、靠存款滾動維持運營、靠國家信用保底經營的定位，老百姓也對國家保護存款人利益深信不疑。事實上國家也切實負責任地動員國家信用予以補救。近些年，在治理整頓金融秩序過程中，一些城市信用社、信托投資公司、少數儲蓄機構關閉清盤后，主要靠以國家財政、地方財政作擔保的人民銀行專項借款或再貸款兌付存款人存款。在具體操作過程中，雖有一定的套路，但缺乏制度規范，問題的解決往往取決于儲戶與監管當局或政府部門的“討價還價”，儲戶擠兌，儲民鬧事，為社會穩定保支付或兌付的專項借款、再貸款隨即才能到位，遭清算的機構無一例外地要經歷此“怪圈”。

　　然而，現在這條路已走入了死胡同。

　　一是國家信用對財政的擠壓難以承受，財政對銀行等金融機構財務的控制反過來影響審慎監管標準的訂立。由于財政包袱重，政府不可能隨時安排緊急預算應付銀行或儲蓄機構關閉后的清算償付，財政不再為國有商業銀行的不良資產或虧損“埋單”，銀行也不再是財政的“出納”。然而，一旦有問題的銀行或其他金融機構需要救助時，政府為社會穩定又不得不出手相救。更為重要的是，財政信用的“兜底”保障作用及其延續影響，迫使財政對銀行財務加強行政管制。政府對銀行等金融機構這種若即若離的態度，或者說銀行與財政相互“擠壓”的這種狀態，客觀上妨礙了審慎監管標準的訂立和執行，不利于在規范的法律框架內處理倒閉銀行或儲蓄機構的接管、清算事務。

　　二是國家信用在商業銀行中逐步淡出。目前，國有獨資商業銀行正在向國家控股的股份制商業銀行改組，國有商業銀行為了提高資本充足率，完善法人治理結構，正相繼進行股份制改造。同時，政府鼓勵吸收民間資本改造和發展中小商業銀行，繼續引進外資銀行，促進建立現代金融企業制度。在這種背景下，政府加大了對國有銀行的扶持力度，先后降低金融營業稅，出臺《關于金融企業呆賬準備提取及呆賬核銷管理辦法》，對所有商業銀行實行審慎會計制度，強化資本約束，實行貸款質量五級分類管理，允許商業銀行補充附屬資本，要求實行銀行信息披露制度等。所有這些都意味著國家信用正逐步放棄對銀行業的保障義務。

　　以往公眾對銀行的信心與銀行的國有性質相關，現在產權多樣化，股份制銀行、外資銀行、社區儲蓄機構等金融機構沒有“國”字號招牌，公眾若擔心存款安全，容易導致銀行擠兌。為遏制金融恐慌，保證居民存款利益，公眾有必要接受國家存款保險制度提供的保護。

　　存款保險的明顯好處就是存款保險體系在政府直接或間接地支持下，對商業銀行和儲蓄機構的存款進行保險，為存款人提供保險保護。在這種制度安排中，它不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益，并且只對儲蓄賬戶、支票賬戶、存單和由現金存款組成的退休金賬戶等存款賬戶進行保險，而投資基金、各種年金以及通過銀行購買的股票、債券、國庫券等投資產品，則不在保險之列。

　　如果一家參與了存款保險的銀行陷入困境不得不倒閉的話，政府設立的“國家存款保險公司”就可能安排其與一個健全的機構合并，從而償付存款人的存款至保險限額。在該機構被收購或合并的情況下，存款人的所有存款全數劃轉到接收銀行，資金通常在第二個營業日即可被運用。存款人可繼續利用原銀行的存單或支票，直到接管銀行提供新的為止。

　　需要說明的是，存款賠付的資金不是源自存款人事先投保聚集的保險基金，而是全部出自國家存款保險公司的存款保險基金，該基金由參與存款保險的銀行支付的保險費和基金投資政府債券的利息收益組成。

　　啟用國家存款保險制度，無異于一次金融監管的制度創新，它有助于統一監管標準和政策，加強市場戒律對金融業的約束，提高審慎監管水平。

　　以國家信用保障存款人利益的政策只用于國有銀行，不能惠及股份制金融機構和民營銀行、外資銀行，而采用存款保險制度，可對所有參加保險的銀行或儲蓄機構提供存款保險，既利于統一監管標準，又徹底割斷了銀行與財政剪不斷的聯系。

　　由于政府通過國家存款保險公司對保險的存款進行了擔保承諾，存款人不必獨立進行信用分析，也不那么關心銀行安全，這就減弱了存款人對銀行經營風險的約束。為了防止存款保險基金蒙受損失，存款保險制度有必要給銀行一個外在的壓力，并充分考慮市場戒律對銀行的約束作用。一是政府監管在存款保險體系中要充分發揮作用，如果銀行從事不安全、不穩健的業務或涉及高風險的投機行業時，監管當局應及時予以制止和懲罰。二是存款保險制度應刺激銀行改進管理、加強風險控制，若銀行倒閉，銀行家和經理人員必須承擔責任并受到相應的懲處。這樣，外在的壓力會迫使銀行管理人員增強風險管理意識，盡職盡責地維護銀行穩健運行。

　　啟用國家存款保險制度，也意味著金融監管的制度創新。第一，存款保險制度將進一步促進審慎監管法規的健全與統一。銀行管理不善、過度承擔風險、內部交易、從事不安全不穩健業務等，都可能給存款保險基金造成損失。所以，國家存款保險公司與銀行監管部門要協力促成政府、人民代表大會通過立法來消除任何可能侵蝕存款保險基金的行為。要完善審慎監管法規，阻止銀行資本金實質性的下滑耗損，提高資本金和呆賬準備金的減震作用，防止銀行過于集中于某些資產或業務活動，控制銀行資產和負債期限結構不匹配的程度，增強流動性，加強銀行風險管理和內部控制。第二，存款保險制度有助于加大監督檢查的力度。銀行監管方式主要包括現場檢查和非現場監督，監管當局通過對銀行報送的報表資料的分析，特別是通過現場檢查，掌握銀行資本金充足性、信貸風險和資產質量、管理狀況及內部控制程序、盈利水平以及流動性，并據此來判斷銀行的總體財務狀況，評估銀行整體的風險承受，以便及時采取監管措施。同時，現場檢查也是國家存款保險公司實行風險費率或差別費率的重要數據來源。第三，存款保險制度使處置有問題銀行的政策程序更具透明度，清算倒閉銀行的行為更為規范。國家存款保險公司有義務和其他監管部門一道幫助有問題的銀行恢復到健全狀況，也有職責通過保障銀行收購方或合并方不承擔快要倒閉銀行的損失來著手促進合并重組。此外，國家存款保險公司還作為參與存款保險的銀行的清算管理機構和接管人，負責制訂清算方案，組織實施清算程序，規范金融機構市場退出行為。

　　存款保險制度設計要考慮市場的承受力及國民經濟的承受力。當前，我國宏觀經濟環境的不斷改善和相對穩定的低利率政策，以及金融機構市場退出機制的形成，為存款保險制度的出臺提供了契機。

　　存款保險制度是被工業化國家證明了的成功經驗。為了增強國家存款保險計劃的公信力，存款保險機構一般由政府出面組建，不以營利為目的，其資本金由政府、央行或金融機構出資組成，通常采用定額保險方式。此后，它將靠對被保險銀行的存款征收一定的保險費和用其公積金投資政府債券的利息收入來籌資。當存款保險公司的基金因倒閉銀行數目增加而大幅度下降時，法律允許其向財政部或中央銀行借款來擴充存款保險基金。

　　實際上，存款保險制度旨在通過市場運作機制來解決以國家信用為銀行提供保障的難題。政府財政僅承擔資本金責任或必要時兌現其借款承諾，該制度不會給經常性預算造成任何壓力。而存款保險會不會加大商業銀行的營運成本，商業銀行會不會將成本直接轉嫁給企業社會，才是各方面真正關注之所在。在制度安排上可以考慮在銀行存貸款利率差中為商業銀行留出一定的保險費率空間，如果保險費率根據銀行風險資產的大小實行差別費率，假定每100元人民幣的國內存款繳0.05元至0.2元，即0.5‰至2.0‰，將不會對商業銀行的盈利空間造成明顯擠壓。

　　截至2004年6月末，我國城鄉居民儲蓄余額已從1980年的400億元增加到11.4萬億元。存款基數的不斷擴大對存款保險費率的攤薄有直接的影響。保險費率究竟維持在什么水平，還要視銀行的健全程度以及社會的承受力而定。

　　為了保證存款保險基金的安全，國家存款保險公司必然要關心銀行運營狀況，介入監管事務，這樣會不會造成多頭監管、增加監管的成本呢？要消除這種擔心，在制度安排上必須統一審慎監管標準，建立健全監管機構間的協商溝通機制，規范監督檢查評價體系。所有這一切，正是目前加強金融監管的一項基礎性工作。

　　(責任編輯 張 林)

　　7月27日，證監會與國資委原則同意上市公司進行“以股抵債”的試點，即上市公司可以以其控股股東“侵占”的資金為對價，沖減控股股東持有的上市公司的股份，被沖減的股份則被注銷。這一舉措引起了業界的極大關注。有人稱之為系統性長期利好，有人將此看作解決股權分置問題的突破口，但也有人認為這一方式是“牛欄關雞，漏洞太多”，治標不治本。對這一問題應怎樣認識呢？除侵占上市公司資金外，大股東還在很多方面存在侵害上市公司利益的行為，其中的原因何在？又如何加以解決呢？本期我刊邀請了兩位專家對這些問題進行探討。