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水利電力暗戰六年 地方電企產權歸屬難解

http://whmsebhyy.com 2004年08月25日 07:57 21世紀經濟報道

  本報記者 姚峰 實習記者 齊薇薇

  上海報道

  電話那頭的張永文語調顫抖:“大電網借農網改造強行上劃小水電,這是在侵吞地方資產。”張永文是福建省三明市水利局一名“老水電”,和水電打了30多年的交道。

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  三明市地處閩西北,轄內森林密布,三大水系縱橫交錯,農村小水電發達。張永文說:“水利、電力本是一家,大小電很長時間以來都相安無事。”張永文所說的大小電是指以大型水電、火電為主的國家電網和以小水電為主的地方電網。

  從1998年國家開始農網改造的時候起,水利、電力兩大系統針對農村小水電的矛盾開始激化。現在,6年過去了,農網改造已經到了“收官”的環節,而這一幕昔日兄弟之爭卻絲毫未見緩解的態勢。

  四川省地方電力局李其道說:“三明存在的問題不是孤例,類似的現象幾乎在全國都存在。”

  兄弟反目

  建國以來,水利與電力部門經歷了兩次分分合合。一次在1958年,中央決定水利部和電力工業部合并。一次是在1982年,水利、電力兩部合并成立水利電力部。雖然到1988年,隨著能源部的成立,水利、電力再次分家,但兩者之間一直相安無事。直到1998年開始的農網改造。

  農網改造涉及巨額的農網改造資金,一個現實的問題就是,以誰的名義來取得農改的貸款?

  福建由于水電資源豐富,農村小水電發達,所以,在農改上馬伊始的1998下半年,福建省政府召開專題會議,從本省實際情況出發,決定對農網建設改造資金實行“一省兩貸”,在經濟綜合部門統籌安排下分別由電力、水利部門具體組織實施。國家計委以計基礎〔1998〕2244號文件批復同意該省實行“一省兩貸”,安排農網建改計劃資金47.1億元,其中地方小電網部分37億元。

  但是,隨后福建省經貿委、電力局提出,不僅對省級電網要進行統一規劃和管理,還必須對一個省所有的輸電網和配電網進行統一規劃和管理,從而在福建省引發了有關部門對一省“兩貸”還是“一貸”的激烈爭議。

  據張永文介紹,“兩貸”是指電力、水利兩部門都獲得國家貸款,共同進行農網改造,而“一貸”是指由福建省電力公司一家出面獲得貸款。“道理很簡單,誰取得貸款,誰就取得了農網改造的主導權,‘一貸’架空了水利部門。”

  隨后,福建省政府明確了把“一省兩貸”改為由省電力局(中央電力企業)一家對農網建改資金實行“一省一貸”的政策,并由中央電力企業對所有地方小電網包括所有自供自管縣的供電電網實行全面代管,以此為過渡,然后進行控股股改,達到直接管理,實現從輸電網、配電網到城鄉用戶燈頭的一家管網。

  在福建省的有關農網改造政策中,其中一條是,“不簽代管協議就不安排農網資金”。張永文認為,這是典型的電力部門借農網改造強行擴充自己的勢力范圍。“為什么要由大電網實行代管?并非我不想管、主動委托你來代管,更不是我管不好、請求你來代管,而是強行代管。”

  但三明市電業局農電辦的一位人士表示,所謂地方電力資產多屬鄉鎮政府管理,職權不明,“電價隨意定,層層躉售,層層加價,讓農村電力市場秩序較為混亂”。而且,大電網、地方電網及小水電之間各占一塊,各自為政,相互爭搶市場,重復建設。所以,“委托代管是為了保證農網改造的順利進行,也為農改資金的合理使用提供保證”。

  也就在1998年,國家取消了水利部農電司,將小水電的管理職能轉交經貿委。由此,水利部門管電的職能再度削弱。三明市的10個自供自管縣電力公司被強制“代管”,電網被強行收走,張永文認為這使三明的水電行業受到很大沖擊,“水利系統國有資產大量轉移、流失”。

  中國投資協會理事、電力專家陳望祥認為,國家制定對躉售縣供電企業實行“代管”政策的目的是加大省電力公司對農電經營管理的責任,這是一件好事。但他強調,代管絕不意味著省電力公司對地方水電資產的無償占有,也不是對地方電力資產進行改制。

  但三明市電業局認為,縣鄉一體化管理,保證了農村電價的降低、農村電力優質服務的實現和農村電網安全可靠運行。

  而張永文的態度卻與此截然相反:“1999年三明市水利局召開農電工作會議時,我們一致認為1999年是三明市水電系統的悲哀年。”

  矛盾升級

  但是,讓張永文想不到的是,代管、上劃只是水電系統“悲哀”的開始。隨后,“大電網利用其所壟斷的電力市場,千方百計地壓低小水電上網電價和電量,使不少小水電站出現生存危機,有的被迫出售,加速廉價甚至強制收購小水電及搶奪小水電資源的開發”。

  張永文介紹,三明市嵩口坪水電站裝機6400千瓦含一中型水庫,以2300萬元賣給了三明市電業局的三產企業福建優恩電力開發公司,“這個價格,按現行工程造價其賣價還不夠建設該電站的攔河大壩和水庫,豈不是把電站白送了”。

  另外一座裝機為1.3萬千瓦的電站,因為效益、技術經濟指標好,大電網多次想收購,但一直沒能成功。后來三明市準備建設新的水電站時,大電網就稱“不賣給我,電站就不能上網”。結果,該電站僅售4300萬元,而按照現行造價應在1億元左右。

  國務院2000年69號文件指出“停止其他任何形式的國有電力資產的流動,包括電力資產的重組、上市轉讓、劃撥及主業外的投資等;凡項目未經國家批準的其它經變現所得的資金應停止使用并予以暫凍結。”2003年財政部國資委發改委三部委發布37號文件,再次要求暫停電力系統職工投資電力企業。

  因為收購這些水電站的福建優恩電力開發公司是三明市電業局的三產企業,張永文認為這些收購違反了上述規定。這些被廉價出售的電站,一到電業部門手里就身價倍增,電業局就可獲取更多的利潤,其職工就可分到更多的“紅利”,而小水電站的職工就會大量下崗失業,地方工業就必須付出更多的電費。

  除了收購水電站,在電量盈余、電網壟斷經營的情況下,電力部門以所謂的“豐水電”、“低谷電”、“計劃外電量”及“無功缺額”等為由,將本系統之外小水電所發的這些電量列為“不計費電量”。據調查,三明市平均每年約有1億千瓦時電量作為不計費電量。

  李其道也認為,“小水電”的收購者多是省、市、縣電力公司的“三產”和“多經”企業,和電網有著千絲萬縷的關系(電力體制改革開始后,以前的網省電力公司實際上成為電網公司)。這就意味著廠網根本沒有分開,更談不上今后的“競價上網”了。

  此外,張永文說,在實行“一省一貸”之后,福建省電力工業局實行物資統一調撥的辦法,即直接調撥物資而不撥付農改資金并從中謀利。以水泥電桿為例,12米的拔銷桿出廠價為600元左右,而其向縣電力公司結算價高達1000多元不含運費。配電變壓器、瓷瓶、導線、橫擔等線路器材加價幅度在20%-25%。“這次農網改造大部分是10千伏及以下的網絡,省電力公司從物資采購、統配中漁利不小”。

  記者隨后向福建省電力公司求證時,負責宣傳的工作人員以主管領導不在為由婉拒回答該問題。但他強調,經過多年的電網建設和改造,農電“兩改一同價”工作已經通過了省政府組織的竣工驗收。而且全市農村平均電價由原來的每千瓦時0.73元下降到0.407元,共減輕農民電費負擔約5384萬元。

  地方電力資產難題

  在水利、電力兩大系統爭論的背后,實際上提出了一個頗為緊迫的問題:地方電力資產到底該如何劃分?

  電力系統擔憂,代管只是一種政府委托管理行為,缺乏嚴格的法律約束,可以隨時變更。三明市電業局的一位人士就擔心:賬面資產在省電力公司,實物資產及其使用收益在縣供電企業。省公司很難獲得在代管縣供電企業的資本收益,很難實現資產的保值增值。

  還有更為現實的利益問題:通過一、二期農網改造,幾乎每個縣電力公司的固定資產都比改造前大幅增加,這使得國家電網公司日益關注原來屬于各個縣的電力公司的產權歸屬問題。

  以福建省為例。該省總計安排農網建改計劃資金47.1億元,分為占農網建改投資20%的資本金部分和80%的銀行貸款部分。對于資本金,福建省電力公司認為必須全部作為其出資。地方普遍認為,農網建改資本金應是國家投向縣市農村交由地方投入使用的,使地方獲得應有的投資規模和享受應有的產權權益,所以,省電力公司的觀點是沒有道理的。

  對于貸款部分,福建省電力公司認為銀行貸款由其統貸統還,己成為其投資,所形成的資產產權必須全部歸屬大電網。地方政府認為銀行貸款還本付息是攤入電價的,由地方用戶承擔,所形成的資產產權應歸屬小電網,或至少應作為股份企業共有產權,雙方按股分享產權權益。

  福建省水利廳的一位人士直言,省電力局若將統貸統還的銀行貸款作為其投資,必須符合《公司法》第十二條規定:“累計投資額不得超過本公司凈資產的50%”,否則屬違法,而福建農改投資47.1億元的投資早已超過了省電力公司凈資產的50%。

  事實上,農網改造是靠與地方共擔風險、共盡責任,并靠建立還貸加價政策才能償還,怎能把這樣形成的資產產權全部歸屬大電網?該人士直言:“我的產權變成你的產權,你再享有我的產權權益,這是對地方電力資產的‘雙層剝皮’”。

  但國家電網公司農電部一人士認為:一、二期農網改造工程在農電系統中形成的這筆巨額資產,是靠各省電力公司從國債資金和商業銀行“統貸”資金的投入而形成的,并在各省電力公司相應發生了一筆巨額債務。既然農網改造工程所形成的資產和各省電力公司的負債及還貸責任相對應,農網改造形成的資產產權就理應歸屬各省電力公司所有。

  在爭論懸而未決的情況下,一個協調方案認為,各省電力公司以農網改造的新增資產和地方政府原有的資產作為比例,按照股份制來組建縣供電有限責任公司。

  但這種方案在實踐中卻困難重重。原因在于地方電力資產在交由省電力公司“代管”前并未進行資產評估,而現在如果進行評估,在目前“代管”的背景下,必然是在各省電力公司的主導下進行,無論什么樣的評估結果都很難讓雙方滿意。

  更為重要的是,電力體制改革的目標之一就是“輸配分開”,地方電力作為配電方,省、市電網作為輸電方,“現在如果通過股份制成為一家公司,這反而強化了輸配一體化,不僅不能打破電網的壟斷,反而強化電網的壟斷。”陳望祥表示。






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