本報記者 柳劍能

　　破除固定回報并非是針對外資的“所有制歧視”，而恰恰是為了建立市場機制。對跨國水務(wù)公司而言，市場機制發(fā)力破除固定回報，這是一件好事

　　從表面上看，曾經(jīng)風(fēng)光一時的“洋水務(wù)”正在全面撤出中國市場，英國泰晤士水務(wù)

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公司的做法似乎有力地證明了這一點。7月26日，這家公司將手中所持有的上海大場水廠全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海自來水市北公司。

　　這并不是特殊的案例。2003年初，同為世界三大水務(wù)巨頭之一的法國蘇伊士昂帝歐水務(wù)集團就已經(jīng)從北京撤離了它的中國代表處。

　　近兩個月來，“洋水務(wù)”的撤退被普遍解讀成“水土不服”，還有一種意見認為這是中國中央政府糾正地方政府輕易向“洋水務(wù)”許諾固定回報的做法所致。根據(jù)2002年9月發(fā)布的國務(wù)院辦公廳43號文件的要求，地方政府要采取“改”、“購”、“轉(zhuǎn)”、“撤”等方式處理保證外方固定回報的項目。這份全稱為《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的文件認為，這種在特定條件下簽訂的“不平等合同”已經(jīng)造成中國地方政府的嚴重虧損，風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁中央政府。

　　不過記者了解到，43號文件的核心命題并非是針對外資進行的“所有制歧視”，破除固定回報恰恰是為了建立市場機制。實際上，對期待以合法方式進入中國的跨國水務(wù)公司而言，這是一件大好事而并非相反。

　　外債風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁中央

　　43號文件直接指出了固定回報的非法性：“現(xiàn)有固定回報項目處理的基本原則保證外方投資固定回報，不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險共擔的原則，違反了中外合資、合作經(jīng)營有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定。”

　　作為水務(wù)市場的慣常做法，固定回報合同為什么被認為不合規(guī)矩？

　　在固定回報項目簽訂比較集中的1997年前后，當時談定的固定回報率多數(shù)高達19%，與當初的銀行利率相比，堪稱“高利貸”。由于地方政府不能將公用事業(yè)完全商業(yè)化經(jīng)營，水價便不能輕易上漲，結(jié)果固定回報項目大多成了“虧損大戶”，外資又要那么多回報，地方政府只好給它高額補貼。作為一份合作合同，一方高枕無憂坐收高額固定回報，另一方則承擔全部風(fēng)險卻仍然入不敷出。這樣的“不平等條約”顯然不合情理。

　　更糟糕的是，其中蘊涵的風(fēng)險會轉(zhuǎn)嫁到中央政府頭上。

　　外國資本在簽訂固定回報時，一般會要求將回報換成外匯，如此一來固定回報合同便異化成“變相舉借外債”。但中國外匯的盤子是由國家統(tǒng)一控制的，地方政府入不敷出時，補貼層層上移，最后變成地方政府補貼外國資本，中央政府又不得不補貼地方政府的局面，以外匯支付的風(fēng)險就全部轉(zhuǎn)嫁到中央政府了。

　　因此，在43號文件之后，國家計委、財政部、外匯管理局又在2003年1月聯(lián)合發(fā)布了《外債管理暫行辦法》，有一條規(guī)定是：“禁止違反利益共享、風(fēng)險共擔原則，以保證外商直接投資固定回報等方式變相舉借外債。”而這條規(guī)定產(chǎn)生的來龍去脈卻被眾多的媒體忽略了。

　　固定回報還隱含了地方政府權(quán)力尋租的腐敗風(fēng)險。在第一批允諾給外資固定回報的項目之中，沈陽某水廠項目就包含著地方政府腐敗因素的要案。

　　負責該項目談判的主談方、后來擔任沈陽市政府副秘書長的遲若巖，為謀求個人職務(wù)升遷及工作安排，多次向馬向東行賄人民幣10萬余元、美元6萬元。記者了解到，他的行賄資金與腐敗項目有密切關(guān)聯(lián)。隨著“慕綏新、馬向東案”東窗事發(fā)，他也淪為階下囚。

　　曾任蘇伊士昂帝歐水務(wù)集團中國區(qū)總裁、現(xiàn)為聯(lián)合國項目中國水務(wù)督察專家的高中不贊同沈陽水廠項目的做法，他說：“沈陽市為這個水廠項目付出了重大代價。全市8個水廠，有7個用來養(yǎng)這個項目。沈陽市有不少居民下崗，政府還要從日常開支中拿出錢來補貼給外國企業(yè)。”盡管高中承認這是中國第一個固定回報項目，經(jīng)驗不足似乎情有可原，但他仍然認為沈陽案例造成了非常壞的影響。

　　“‘固定回報’這一刀宰得太深、太重，血淋淋的。”他說。

　　確立市場機制

　　固定回報造成地方政府不堪重負的財務(wù)黑洞，甚至隱伏腐敗成本，這只是惡果；中央政府下定決心清理固定回報，目標卻是去除惡因。

　　曹遠征同樣對固定回報不以為然，這位中銀國際的首席經(jīng)濟學(xué)家把固定回報的本質(zhì)概括為“反市場機制”。“它使風(fēng)險全部集中到一方，不利于市場機制的發(fā)展。在市場經(jīng)濟里，固定回報是誰都固定不住的；固定幾十年，更是誰也承諾不了的事。”曹遠征說，“解決問題的關(guān)鍵在于確立市場機制。”

　　曹遠征認為，在包括水務(wù)市場在內(nèi)的公用事業(yè)中，政府的監(jiān)管應(yīng)該是基于市場的監(jiān)管，由許可、價格和普遍服務(wù)義務(wù)構(gòu)成一套市場化的制度。

　　具體說來，許可就是體現(xiàn)國家意志的準入制度，包括發(fā)多少牌照與如何發(fā)放牌照的問題；價格首先是指價格形成機制，即政府、消費者、供應(yīng)商的參與問題，其次是指價格水平；因為是公用事業(yè)，所以必須強調(diào)服務(wù)義務(wù)，第一要承諾不間斷服務(wù)，除非出現(xiàn)人力不可抗拒的因素如天災(zāi)或者戰(zhàn)爭，否則在任何情況下也不能因合同或虧損的原因而間斷服務(wù)，第二是補償問題，比如即使是窮鄉(xiāng)僻壤也要把水送到。“這個補償機制怎么辦，是以富的地方調(diào)價來補償窮的地方、交叉補貼，還是政府直接給補助，這要確定好。”

　　但是一旦允諾固定回報，市場化的杠桿就被全“焊死”了：許可如同虛設(shè)，價格沒有談判空間，普遍服務(wù)義務(wù)更無從談起。這使投資方游離于市場監(jiān)管之外，與引進外資進行公用事業(yè)市場化改革的目標恰恰背道而馳。

　　相反，只要不允諾固定回報，談判機制就形成了。通過牌照拍賣、投標、競標，在準入方面可以進行篩選；在價格形成方面，可以達成一個政府、投資方和消費者相對接受的價格，即使贏利水平達不到預(yù)期，還可以通過平均價、階梯價、交叉補貼等方法來完成———這就是風(fēng)險共擔、利益共享的市場機制。當然，由于市場機制的公開化，權(quán)力尋租的可能性也大大降低了。

　　市場機制形成的內(nèi)在動力，勢必要求對當年簽訂的固定合同進行清理，方法就是文件中規(guī)定的4種：“改(修改合同)”、“購(回購股份)”、“轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)為外債)”、“撤(撤銷項目)”。

　　破解時機

　　目標和方法都已明確，剩下的只是時機選擇的問題。

　　簽訂固定回報項目有比較特殊的歷史原因和宏觀背景，也必將因宏觀形勢的變化而化解遺留問題。

　　1990年代以來，中國城市化進程很快，巨額的基礎(chǔ)建設(shè)資金一時難以籌集，地方政府便紛紛引進外國投資者，上演了一場轟轟烈烈的水務(wù)“洋務(wù)運動”。當時全國僅水務(wù)行業(yè)就有20多個固定回報項目，主要分布在黑龍江、遼寧、河北、天津、廣東、江西、浙江等地。

　　由于水務(wù)屬于公用事業(yè)，城市自來水管網(wǎng)沒有開放，外國投資者不能直接面對消費者，而水基本上是政府定價，不能過高，于是外國投資者就提出了固定回報，逃避了參加水項目的運營管理的風(fēng)險。

　　當時地方政府對公用事業(yè)如何形成市場化機制的認識非常有限，加上在1997年前后亞洲金融危機的背景下，融資環(huán)境似乎不太樂觀，就對外資高額的固定回報輕易許諾。原本低回報、以長期穩(wěn)定見長的水務(wù)項目，逐漸演變成了外國投資者的暴利源泉、地方政府的巨虧窟窿。這反過來加速了外國資本的涌入，等到各方面發(fā)現(xiàn)問題時，形勢已是火燒眉睫。

　　到2002年時，全球經(jīng)濟普遍低迷，中國經(jīng)濟卻持續(xù)向好，GDP增長一枝獨秀，國內(nèi)大量資金找不到好項目，融資成本已經(jīng)較低，外商投資不斷加速涌入。1997年，中國外匯儲備為1050億美元，到2002年時，已經(jīng)達到2952.02億美元。宏觀形勢對于調(diào)整固定回報項目已經(jīng)非常有利。加上中國入世，市場化改革深入民心，接軌國際經(jīng)驗也日趨成熟，清理行動如箭在弦。

　　聯(lián)合國項目中國水務(wù)督察專家高中舉了一個例子：在中國南方的一個城市，全城每天用水僅兩萬噸，但在合同里簽的是每天付6萬噸水的錢。“這樣的合同，換個市長肯定不干了。憑什么沒用那么多的水，要給那么多的錢？”最后，這個城市終于對合同展開了重新談判。

　　高中指出，對水務(wù)項目進行重新談判，在西方市場經(jīng)濟國家是常有的事，在外資投資發(fā)展中國家的項目中，也非罕見。

　　上海大場水廠項目就是通過談判完成回購的。6年前，泰晤士水務(wù)公司以“建設(shè)—運營—移交”的形式建設(shè)了大場水廠，并按照協(xié)議經(jīng)營水廠直至2018年，上海市向它保證了每年15%的固定回報率。只過了6年，上海市水務(wù)資產(chǎn)公司將一次性付清包括剩余15年的建設(shè)補償金在內(nèi)的費用，以數(shù)億元資金收回大場水廠。

　　跨國公司對這種形勢也洞若觀火。據(jù)說，蘇伊士昂帝歐水務(wù)集團曾在2003年初出臺一個戰(zhàn)略發(fā)展報告，指出“鑒于東南亞和東亞地區(qū)正處于領(lǐng)導(dǎo)人換屆高峰，水務(wù)合同可能受政治風(fēng)險干擾”，因此制定撤退的策略。

　　法國威立雅水務(wù)集團中國區(qū)公關(guān)、政府事務(wù)部黃曉軍對中國市場這幾年的變化則用兩個詞來形容——“成熟度”和“開放度”。他說：“成熟度是指政策上的成熟度。”對于那些年簽訂的固定回報項目，在進行了嘗試之后“往往允許人家思考”。

　　市場格局仍將三分天下

　　但將跨國公司收縮戰(zhàn)線的行為全部歸于中國政策的變化，卻有片面之嫌。

　　事實上，在政策出臺之后，仍然有不少水務(wù)跨國巨頭不退反進。威立雅水務(wù)在2002年簽訂了上海浦東供水運營和管理50年期的合同，接連簽訂寶雞、珠海、北京、青島等合作項目，在2003年與北京首創(chuàng)股份合資，共持有深圳水務(wù)45%的國有股權(quán)，成為水務(wù)市場迄今為止最大的一項購并交易。今年，威立雅加速跑馬圈地，4月，分別簽署了北京北苑污水項目及貴州遵義市供水項目，5月，又順利拿下與呼和浩特春華水務(wù)開發(fā)有限公司合作開展供水的項目。

　　德國柏林水務(wù)在去年和今年也相當活躍，在2002年9月拿下南昌“青山湖污水處理廠”項目之后仍然頻頻出擊，2003年9月，與山東濟南簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，2004年5月18日，又采用國際通用的TOT(“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，以4.8億元人民幣的價格拿下安徽合肥王小郢污水處理廠項目。

　　蘇伊士昂帝歐水務(wù)集團確實是部分退出了中國市場，把亞太總部從北京遷移到香港；泰晤士水務(wù)、安格利安水務(wù)等則是完全離開中國，但這是由于它們自己在全球的資金鏈太緊張而被迫收縮陣線，與中國政策變動關(guān)聯(lián)不大。

　　不管是部分退出還是全部退出，中國市場仍然對它們構(gòu)成了強大的吸引力。按照“十五”計劃，中國有建制的50萬人口以上的城市，供水、污水處理要達到60%以上，保守估計，這5年里至少需要投資6000多億元人民幣。中國市場前景之廣闊，中外投資者都非常清楚。

　　可以肯定，未來的中國水務(wù)市場格局必將是三分天下。外資會把精力集中在大城市的爭奪上，因為那里利潤豐厚；它們暫時撤出的那些中小城市，恰好給了中國企業(yè)崛起的空間，資金充裕、資質(zhì)較好的民營企業(yè)開始紛紛占領(lǐng)中小城市；像深圳水務(wù)、中環(huán)保、北京首創(chuàng)這樣有政府背景的大水務(wù)集團，目前有不少已經(jīng)選擇和上市公司結(jié)合起來，形成國內(nèi)水務(wù)市場的又一支隊伍。這同時牽動資本往上市公司的水務(wù)板塊集中，2003年以來，以巨資投資水務(wù)的上市公司就有首創(chuàng)股份、蘇州高新、陽晨B股、重慶實業(yè)、南京高科、哈慈股份、天津泰達、海鳥發(fā)展等十余家公司，不少公司大規(guī)模變更募集資金進軍水務(wù)。