不合理占用土地以及物流設施建成后經營困難等問題，使國內對物流設施的建設模式和相關政策產生了爭論

　　近年來，建設符合現代物流發展要求的物流園區等基礎設施，已經成為企業和地方政府高度重視的問題。但由于部分地區在此過程中出現了不合理占用土地，設施建成后經營困難，以及并未產生預期效益等問題，使國內對建設物流設施的模式和相關政策產生了爭論

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。有關部門對物流園區等違規占地問題進行的調查，更使地方政府和企業對發展物流設施產生了疑慮。

　　為了解物流園區等基礎設施建設和發展中存在的問題，筆者對山東、上海、北京、廣東、廣西、安徽、湖北等省市進行了調研。

　　物流設施之惑

　　盡管企業和地方政府都認識到了發展物流園區的重要性，但對哪些設施屬于物流設施并未形成統一的認識。按照現代物流運作的要求，物流基礎設施應當是在供應鏈的整體服務功能和某些環節上，滿足物流組織與管理需要、具有綜合或單一功能的場所或組織的統稱。

　　企業基于供應鏈管理所產生的物流需求，在空間分布上具有相對集中(集中在中心城市、經濟發達區域)或分散(分散在同一城市的不同區域、不同企業、不同環節)組織的特征。因而，物流基礎設施也可分為兩類：一類指在特定區域，因具有上、下游業務關系和產品生產過程聯系的企業相對集中，或作為一定區域貨流較為集中的節點地區，需要提供滿足集中物流組織管理要求的專門設施，包括物流園區、物流中心、配送中心，以便在特定區域實現供應鏈集中管理的功能；另一類是處在供應鏈的不同環節，在不同的空間位置上對供應鏈具有支持作用，滿足供應鏈管理要求的單個功能，或以單個功能為主兼具其它輔助功能的專業設施，該類設施具有按照自身服務對象需要進行布局和功能設置的特點，包括各種運輸樞紐、貨運場站、倉儲設施等。

　　但在實踐過程中，尚有一些誤區。

　　其一是將物流基礎設施專門化，認為只有物流園區、物流中心、配送中心才是物流基礎設施，排斥運輸樞紐、貨運場站等的建設，或根本未能將這些設施的發展納入規劃。若將物流基礎設施理解為專門進行物流組織與服務的設施，就會過分強調營造社會物流集中運作的環境，但實際物流要與企業生產經營活動相適應難免具有相對分散性，兩者相悖對物流的發展并不利。同時，因規劃忽視或不考慮相關功能性或支持性設施建設，導致貨運場站、倉儲設施發展的滯后，將使社會物流組織缺乏系統性支撐，提高物流發展水平就失去了根基。

　　其二是將物流基礎設施功能綜合化。一定區域特別是經濟中心城市需要綜合性的大型物流設施，但實際物流在組織與服務上存在多樣性和多環節的特點，物流恰恰是在這種多樣性和多環節上依托信息技術進行合理組織來提高效率和降低成本的，相關地區必須按照這種特點完善物流設施的整體功能，依托功能綜合配套而非綜合功能的設施建設來適應當地物流發展對設施的需求。

　　規劃三嘆

　　在既有的物流發展規劃中存在諸多問題，主要體現為規劃缺乏宏觀高度，缺乏綜合性，布局不夠合理等。

　　物流設施應是為經濟整體運行發展服務的，調研地區的物流基礎設施規劃往往不具備這種宏觀層次。這主要有三方面的原因：規劃由某個部門或行業牽頭完成，往往帶有明顯的行業和部門色彩，缺乏整體考慮；僅僅對物流基礎設施的發展問題進行規劃，為設施而設施，忽視了物流市場需求的培育；不能站在推進經濟增長方式轉變的高度進行物流設施的整體建設，脫離了宏觀經濟環境的基礎支持。

　　調研涉及地區的許多規劃僅僅著眼于經濟發展能夠產生多少物流需求，單方面考慮物流基礎設施的建設，缺乏與國民經濟規劃、行業發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等相關規劃的銜接，使物流園區等基礎設施的建設失去了相關規劃的配合與產業布局的支持，實施效果往往不佳，部分設施建成后不能很好發揮作用。

　　調研地區的物流設施規劃，雖然也考慮了產業和交通等外部條件，但因缺乏綜合考慮，往往布局不合理。因缺乏經驗支持和科學規劃方法的支撐，設施規劃成了“圖上作業”，人為確定在省、中心城市范圍內的物流園區、物流中心和配送中心等設施的空間布局，往往缺乏與需求的配合以及與物流企業和企業物流發展的銜接。一方面，規劃的物流設施在建成后因需求不足而運營困難，另一方面，物流企業和工商企業的物流經營與運作又缺乏在地理上具有支持作用的設施，物流設施的供需之間出現了脫節。

　　由于地方政府認為投資建設大規模的物流基礎設施可以獲得拉動效應和增加就業等好處，因此，在規劃過程中往往不是根據本地區的實際情況和未來市場需求進行設施的合理布局，而是為了短期利益而爭取設施在本地進行規劃建設，這在一定程度上造成了物流基礎設施的規模和數量的失控。部分省市動輒提出要建設幾大物流園區和物流中心，均是在此種背景下產生的不合理布局。

　　圈地之因與果

　　由于一定區域范圍內物流需求增長具有漸進性，從降低成本和提高效率的角度出發，整合既有物流資源較之大規模建設新的物流設施，或通過整合資源實現基礎設施的內生性增長，對社會物流成本的有效控制和物流效率的不斷提升更具現實意義。

　　鑒于物流園區等基礎設施將占用大量不可再生的土地資源，積極整合存量物流資源，應成為省市范圍內發展現代物流的重要途徑。經過幾十年的建設和發展，交通運輸、物資儲運、工業制造、商貿流通等領域建成了大量的場站和倉儲設施，它們在布局和規模上與既有物流活動對物流設施的需求基本相適應，缺的是功能和布局的整合。

　　由于對物流設施的認識偏差和對資源整合缺乏系統考慮，許多新建的大型物流設施動輒占地數千畝，這些設施往往又規劃在城市范圍內，接踵而至的問題就是土地的使用問題。從調查情況分析，目前的物流園區等基礎設施建設對土地的需求量較大，占地面積在200畝到28平方公里之間。其中規模較小的為武漢商貿物流基地(占地250畝)，規模較大者如丹徒港口物流園區(占地28平方公里)和上海洋山深水港物流園區(13平方公里)。城市擴張過程中的土地制約使這種建設思路難以實施，更重要的是，國家對土地占用從嚴控制，大規模占用土地建設物流基礎設施更是難上加難。

　　自然，在物流園區等基礎設施的土地使用上也就出現了用地性質界定不清的問題。目前，不同地區出現了工業用地、商業用地、基礎設施用地等多種情況，甚至在一個省市內也存在多種性質的用地。用地的性質多樣，一方面是缺乏國家宏觀層面的政策依據，另一方面也是用地量過大，城市土地資源約束造成的，更重要的原因是對已占用土地但并未真正發揮作用的相關物流設施的整合不夠造成的。

　　在現有分行業和部門的管理體制和政策環境下，相關物流資源分屬于不同的行業，要實現跨行業的整合不是一件容易的事情；此外，物流基礎設施通常依托城市進行建設，雖然城市的總體規劃有關于物流相關設施的土地控制，但這種控制在部門分割或以行業為基礎的操作背景下，也是無法很好協調的。物流基礎設施發展中存在的主要問題，就是資源整合與土地占用的綜合協調不夠。

　　近年來，盡管在運輸等領域曾經出現瓶頸問題，但除港口等少數缺乏替代性的設施出現短缺外，一般的運輸場站、倉儲設施并不缺乏。現代物流管理技術恰恰可以通過供應鏈管理將相關功能進行拓展，使這些設施在功能、服務等方面得到整合，在城市運輸、倉儲占地總量的控制下，加強各個相關行業的橫向溝通，使有限的土地滿足發展物流設施的需要。但目前各地普遍缺乏的，就是實現這種整合的協調機制。

　　另一個大問題是土地置換政策的不配套。物流規劃是在考慮一定區域現狀及未來產業發展，居民生活和城市功能空間，城市在區域中的物流組織地位等因素基礎上，進行綜合布局的結果。在省市范圍內的既有物流設施，有些需要改變或調整功能，有些則需要重新進行空間位置的調整。為了不多占用土地，需要在規劃的設施與既有不符合空間布局要求的設施之間進行土地置換，而用地政策制定與執行主體與物流規劃的制定與執行主體之間缺乏有效溝通和協調，加之土地置換過程中涉及國家、地方、行業和企業等多方利益，無法順利實現這種能很好控制用地規模的發展方式。這是造成“外延性占地”的主要原因。

　　汪鳴

　　國家發改委綜合運輸研究所副所長、中國物流學會副會長