民航總局一份為航班延誤旅客進行經濟補償的指導意見，使得旅客與民航公司之間的沖突驟升，無論民航公司還是旅客，大家都覺得自己受了傷害——一項原本出發點是好的指導意見怎么會導致如此結果？

　　本刊記者/秦新安

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　　進入7月以來，各種有關因航班延誤引發沖突的報道驟然增多，引用媒體的話說，三大航空集團“深陷于旅客憤怒的火海之中”。

　　事情起因于7月1日民航總局出臺的一份名為《航班延誤經濟補償指導意見》(以下簡稱“指導意見”)的文件。文件要求各航空公司據此制定各自的具體補償標準。但直至今日，除了深圳航空公司——這一國內航空的“小字輩”——拿出了一份“相當苛刻”的標準外，其他公司全然沒有反應。

　　對此，早就從媒體報道中獲知此“喜訊”的旅客們顯然難以接受。于是，拒絕登機者有之，沖擊安檢者有之，在首都機場等地，甚至發生了警方介入的嚴重事態。

　　“我們不想出臺這樣一個標準，因為航班延誤是個非常復雜的問題。”7月16日，中國國際航空公司副總裁楊麗華的一番表態，不僅給“憤怒”的旅客兜頭一盆冷水，也將國內航空公司對指導意見的抵制徹底公開化。

　　兩敗俱傷的爭執

　　促使楊麗華做出上述表態的，正是當天國航經歷的一場延誤風波。

　　7月16日下午4點，北京首都國際機場。從國航CA4103航班上下來的數十名乘客，誰也沒有一副好臉色。

　　按照機票上的時間，他們原本應該在頭天晚上8點鐘抵京，結果不僅整整延誤了19個小時，還被航空公司“涮了一把”。

　　據了解，CA4103其實是國航飛拉薩經成都至北京的CA4111航班的替換航班。一名乘客介紹說，7月15日下午3點，當他們在拉薩機場換完登機牌后，忽聽機場廣播說，因為飛機調配原因，該航班取消。隨后，航空公司把60多名乘客安排住宿。他們第二天換乘上午8點的航班飛往成都。然而飛機到了成都，國航的延誤解釋卻從原先的航班調配變成了天氣原因，這讓許多乘客無法接受，并拒絕下飛機。

　　僵持了一個多小時，在航空公司承諾給出合理解釋并道歉的前提下，乘客同意走下飛機，換乘國航CA4103航班。但是一直到下午1點20分再次起飛前，這個合理解釋和道歉都沒有到來。乘客們再次抗議，可是此時飛機很快就要起飛，乘客們只得暫棄爭議。

　　飛機到了北京，見國航仍然不對己方要求進行回應，乘客們選擇了“找媒體曝光”。但盡管乘客們眾口咬定，機場廣播最初的解釋的確是“飛機調配原因”，國航有關負責人還是堅稱，“是天氣原因”。

　　國航副總裁楊麗華說，“對天氣原因航空公司是免責的，我們為什么要答應乘客的不合理要求？”

　　談判再次不歡而散，雙方都表示受到了“傷害”。接受本刊采訪的乘客無奈地說，“我們原本已經遭受損失了，還要為談判勞神傷財。”而國航方面也表示，乘客拒下飛機打亂了航行計劃，造成的損失還不知向誰要。

　　據初步統計，從7月1日指導意見正式實行開始，僅僅5天時間各大媒體就先后報道了11起因航班延誤乘客拒絕下機的事件，矛盾的焦點都集中在索賠上。

　　一廂情愿的指導意見

　　在指導意見中，最關鍵的一句話是：由于航空公司自身原因造成航班延誤的，應對旅客進行經濟補償，具體補償方式由航空公司自行制定。

　　如此一來，爭執的原因就非常明白——飛機調配導致延誤是航空公司的責任，應該賠償，而天氣原因則屬于不可抗力，與航空公司無關。

　　據悉，多年來國內民航業的航班正點率一般在77%左右，也即說航班延誤的情況并不少見。

　　以上海浦東機場為例，從7月7日下午到7月8日早上，一晚上就有6次航班延誤，除一例是由于天氣原因而沒有賠償外，另外5例的乘客都分別以拒絕下機等抗議方式，從航空公司那里得到了現金賠償。

　　事實上，由于造成航班延誤的原因復雜，多數情況均非人為因素，所以在深圳航空之前，世界上并未有第二家航空公司就航班延誤的現金補償進行過公開承諾。歐洲議會此前出臺了世界上第一個要求航空公司補償的法令，隨即就被歐洲航協告上了法院。

　　而且，引起航班延誤的原因非常多，既有天氣、航空公司的原因，也有空管指揮、空中流量控制、機場安檢、為特殊航班讓道等各種因素。“在沒有一個專門的部門來仲裁航班延誤責任的情況下，談論補償難免陷入互相扯皮的境地”，一位民航管理干部學院的學者說。

　　民航總局運輸司消費者事務處負責人告訴記者，指導意見是為了保護消費者權益，并且促進航空公司加強管理，提高航班正點率；現在，指導意見導致糾紛如此之多，“委實是個意外”。

　　“糾紛頻仍，表明指導意見并不合理完善”，民航管理干部學院一位不愿透露姓名的學者指出。至今只有深航一家出臺相應的補償標準，也顯示出有關各方尤其是各航空公司，對指導意見并不買賬。

　　而率先出臺補償標準的深圳航空公司總經理董力加，在接受采訪時表示，“深航一向把乘客的利益放在第一位。所以民航總局的這個指導意見是與深航的原則是一致的。至于其他航空公司不執行這個意見，我們不予置評。”

　　市場會給出最好的賠償標準

　　“由民航總局要求航空公司出臺航班延誤補償標準，反映了國內民航在市場化程度上的欠缺。”北大經濟研究中心教授胡大源在接受本刊采訪時說。

　　在胡看來，“愿望良好”的指導意見遭受抵制，或許跟三個方面的事前調研不足有關系。其一，有沒有充分調研國外情況？目前世界范圍內并無此類強制標準，必有道理，我們有沒有真正弄清其道理所在？據民航總局高層向媒體介紹，指導意見出臺前，專家組成員曾親赴美英等國考察。既如此，“其考察的效果不免讓人懷疑”。

　　其二，有沒有充分調研航空公司情況？民航業改制以來，民航總局已完全脫離航空經營一線，其對航空公司經營環節的細節問題難免比以前生疏。在此情況下，制訂政策前廣泛聽取航空公司意見更顯重要。否則，草率出臺的硬性規定，難保不陷入顧此失彼的境地。

　　其三，有沒有充分調研乘客情況？在越來越多的罷機事件中，不少人把“不理性”的帽子扣向乘客。但乘客果真是不理性的嗎？試想，誰會因為想獲得補償而坐飛機？乘客真正想要的，應該是快捷、優質的服務。從這個角度講，在保證安全的基礎上提高航班正點率，比推出補償更重要。

　　“如果上述三方面調研充分了，可能就不會再出臺這項政策”，胡大源說，“市場會給出最好的賠償標準。”

　　著名經濟學家周其仁教授也持類似觀點。他說，提高航班正點率應該是航空公司自己意識到才有效。周其仁教授經常往返國內外，據其了解，國外航空公司把提高航班正點率、制定一整套細致的航班延誤補償辦法看作自身生存的必要條件，既不需要主管部門要求，也不需要誰來監督。

　　國內航空公司航班正點率低，“正說明國內航空公司還沒有經歷激烈的市場競爭，沒有生存危機感”。

　　而深圳航空公司總經理董力加的說法，似乎是對周其仁的說法的一個呼應。董說，深航在推出補償標準的同時，更重視的是努力使每個員工天天都具有危機感，然后通過管理把這種危機感所產生的緊張轉化成生產力。正是這種危機感，使深航始終把提高正點率等服務措施常抓不懈，并以此贏得市場。

　　據了解，相比國內航空公司普遍慘淡經營，利潤率很少超過10%的狀況，深航從開航第二年至今已連續保持10年盈利，在去年的非典之年又實現利潤3.3億元，這在國內航空公司中是獨一無二的。