不合理占用土地以及物流設(shè)施建成后經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題，使國(guó)內(nèi)對(duì)物流設(shè)施的建設(shè)模式和相關(guān)政策產(chǎn)生了爭(zhēng)論

　　文 汪鳴

　　近年來(lái)，建設(shè)符合現(xiàn)代物流發(fā)展要求的物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為企業(yè)和地方

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政府高度重視的問(wèn)題。但由于部分地區(qū)在此過(guò)程中出現(xiàn)了不合理占用土地，設(shè)施建成后經(jīng)營(yíng)困難，以及并未產(chǎn)生預(yù)期效益等問(wèn)題，使國(guó)內(nèi)對(duì)建設(shè)物流設(shè)施的模式和相關(guān)政策產(chǎn)生了爭(zhēng)論。有關(guān)部門對(duì)物流園區(qū)等違規(guī)占地問(wèn)題進(jìn)行的調(diào)查，更使地方政府和企業(yè)對(duì)發(fā)展物流設(shè)施產(chǎn)生了疑慮。

　　為了解物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展中存在的問(wèn)題，筆者對(duì)山東、上海、北京、廣東、廣西、安徽、湖北等省市進(jìn)行了調(diào)研。

　　物流設(shè)施之惑

　　盡管企業(yè)和地方政府都認(rèn)識(shí)到了發(fā)展物流園區(qū)的重要性，但對(duì)哪些設(shè)施屬于物流設(shè)施并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。按照現(xiàn)代物流運(yùn)作的要求，物流基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是在供應(yīng)鏈的整體服務(wù)功能和某些環(huán)節(jié)上，滿足物流組織與管理需要、具有綜合或單一功能的場(chǎng)所或組織的統(tǒng)稱。

　　企業(yè)基于供應(yīng)鏈管理所產(chǎn)生的物流需求，在空間分布上具有相對(duì)集中(集中在中心城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域)或分散(分散在同一城市的不同區(qū)域、不同企業(yè)、不同環(huán)節(jié))組織的特征。因而，物流基礎(chǔ)設(shè)施也可分為兩類：一類指在特定區(qū)域，因具有上、下游業(yè)務(wù)關(guān)系和產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程聯(lián)系的企業(yè)相對(duì)集中，或作為一定區(qū)域貨流較為集中的節(jié)點(diǎn)地區(qū)，需要提供滿足集中物流組織管理要求的專門設(shè)施，包括物流園區(qū)、物流中心、配送中心，以便在特定區(qū)域?qū)崿F(xiàn)供應(yīng)鏈集中管理的功能；另一類是處在供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，在不同的空間位置上對(duì)供應(yīng)鏈具有支持作用，滿足供應(yīng)鏈管理要求的單個(gè)功能，或以單個(gè)功能為主兼具其它輔助功能的專業(yè)設(shè)施，該類設(shè)施具有按照自身服務(wù)對(duì)象需要進(jìn)行布局和功能設(shè)置的特點(diǎn)，包括各種運(yùn)輸樞紐、貨運(yùn)場(chǎng)站、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等。

　　但在實(shí)踐過(guò)程中，尚有一些誤區(qū)。

　　其一是將物流基礎(chǔ)設(shè)施專門化，認(rèn)為只有物流園區(qū)、物流中心、配送中心才是物流基礎(chǔ)設(shè)施，排斥運(yùn)輸樞紐、貨運(yùn)場(chǎng)站等的建設(shè)，或根本未能將這些設(shè)施的發(fā)展納入規(guī)劃。若將物流基礎(chǔ)設(shè)施理解為專門進(jìn)行物流組織與服務(wù)的設(shè)施，就會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)營(yíng)造社會(huì)物流集中運(yùn)作的環(huán)境，但實(shí)際物流要與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相適應(yīng)難免具有相對(duì)分散性，兩者相悖對(duì)物流的發(fā)展并不利。同時(shí)，因規(guī)劃忽視或不考慮相關(guān)功能性或支持性設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致貨運(yùn)場(chǎng)站、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施發(fā)展的滯后，將使社會(huì)物流組織缺乏系統(tǒng)性支撐，提高物流發(fā)展水平就失去了根基。

　　其二是將物流基礎(chǔ)設(shè)施功能綜合化。一定區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)中心城市需要綜合性的大型物流設(shè)施，但實(shí)際物流在組織與服務(wù)上存在多樣性和多環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，物流恰恰是在這種多樣性和多環(huán)節(jié)上依托信息技術(shù)進(jìn)行合理組織來(lái)提高效率和降低成本的，相關(guān)地區(qū)必須按照這種特點(diǎn)完善物流設(shè)施的整體功能，依托功能綜合配套而非綜合功能的設(shè)施建設(shè)來(lái)適應(yīng)當(dāng)?shù)匚锪靼l(fā)展對(duì)設(shè)施的需求。

　　規(guī)劃三嘆

　　在既有的物流發(fā)展規(guī)劃中存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為規(guī)劃缺乏宏觀高度，缺乏綜合性，布局不夠合理等。

　　物流設(shè)施應(yīng)是為經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行發(fā)展服務(wù)的，調(diào)研地區(qū)的物流基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃往往不具備這種宏觀層次。這主要有三方面的原因：規(guī)劃由某個(gè)部門或行業(yè)牽頭完成，往往帶有明顯的行業(yè)和部門色彩，缺乏整體考慮；僅僅對(duì)物流基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃，為設(shè)施而設(shè)施，忽視了物流市場(chǎng)需求的培育；不能站在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的高度進(jìn)行物流設(shè)施的整體建設(shè)，脫離了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基礎(chǔ)支持。

　　調(diào)研涉及地區(qū)的許多規(guī)劃僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠產(chǎn)生多少物流需求，單方面考慮物流基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，缺乏與國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，使物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)失去了相關(guān)規(guī)劃的配合與產(chǎn)業(yè)布局的支持，實(shí)施效果往往不佳，部分設(shè)施建成后不能很好發(fā)揮作用。

　　調(diào)研地區(qū)的物流設(shè)施規(guī)劃，雖然也考慮了產(chǎn)業(yè)和交通等外部條件，但因缺乏綜合考慮，往往布局不合理。因缺乏經(jīng)驗(yàn)支持和科學(xué)規(guī)劃方法的支撐，設(shè)施規(guī)劃成了“圖上作業(yè)”，人為確定在省、中心城市范圍內(nèi)的物流園區(qū)、物流中心和配送中心等設(shè)施的空間布局，往往缺乏與需求的配合以及與物流企業(yè)和企業(yè)物流發(fā)展的銜接。一方面，規(guī)劃的物流設(shè)施在建成后因需求不足而運(yùn)營(yíng)困難，另一方面，物流企業(yè)和工商企業(yè)的物流經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作又缺乏在地理上具有支持作用的設(shè)施，物流設(shè)施的供需之間出現(xiàn)了脫節(jié)。

　　由于地方政府認(rèn)為投資建設(shè)大規(guī)模的物流基礎(chǔ)設(shè)施可以獲得拉動(dòng)效應(yīng)和增加就業(yè)等好處，因此，在規(guī)劃過(guò)程中往往不是根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況和未來(lái)市場(chǎng)需求進(jìn)行設(shè)施的合理布局，而是為了短期利益而爭(zhēng)取設(shè)施在本地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，這在一定程度上造成了物流基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和數(shù)量的失控。部分省市動(dòng)輒提出要建設(shè)幾大物流園區(qū)和物流中心，均是在此種背景下產(chǎn)生的不合理布局。

　　圈地之因與果

　　由于一定區(qū)域范圍內(nèi)物流需求增長(zhǎng)具有漸進(jìn)性，從降低成本和提高效率的角度出發(fā)，整合既有物流資源較之大規(guī)模建設(shè)新的物流設(shè)施，或通過(guò)整合資源實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)生性增長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)物流成本的有效控制和物流效率的不斷提升更具現(xiàn)實(shí)意義。

　　鑒于物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施將占用大量不可再生的土地資源，積極整合存量物流資源，應(yīng)成為省市范圍內(nèi)發(fā)展現(xiàn)代物流的重要途徑。經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)和發(fā)展，交通運(yùn)輸、物資儲(chǔ)運(yùn)、工業(yè)制造、商貿(mào)流通等領(lǐng)域建成了大量的場(chǎng)站和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，它們?cè)诓季趾鸵?guī)模上與既有物流活動(dòng)對(duì)物流設(shè)施的需求基本相適應(yīng)，缺的是功能和布局的整合。

　　由于對(duì)物流設(shè)施的認(rèn)識(shí)偏差和對(duì)資源整合缺乏系統(tǒng)考慮，許多新建的大型物流設(shè)施動(dòng)輒占地?cái)?shù)千畝，這些設(shè)施往往又規(guī)劃在城市范圍內(nèi)，接踵而至的問(wèn)題就是土地的使用問(wèn)題。從調(diào)查情況分析，目前的物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地的需求量較大，占地面積在200畝到28平方公里之間。其中規(guī)模較小的為武漢商貿(mào)物流基地(占地250畝)，規(guī)模較大者如丹徒港口物流園區(qū)(占地28平方公里)和上海洋山深水港物流園區(qū)(13平方公里)。城市擴(kuò)張過(guò)程中的土地制約使這種建設(shè)思路難以實(shí)施，更重要的是，國(guó)家對(duì)土地占用從嚴(yán)控制，大規(guī)模占用土地建設(shè)物流基礎(chǔ)設(shè)施更是難上加難。

　　自然，在物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的土地使用上也就出現(xiàn)了用地性質(zhì)界定不清的問(wèn)題。目前，不同地區(qū)出現(xiàn)了工業(yè)用地、商業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等多種情況，甚至在一個(gè)省市內(nèi)也存在多種性質(zhì)的用地。用地的性質(zhì)多樣，一方面是缺乏國(guó)家宏觀層面的政策依據(jù)，另一方面也是用地量過(guò)大，城市土地資源約束造成的，更重要的原因是對(duì)已占用土地但并未真正發(fā)揮作用的相關(guān)物流設(shè)施的整合不夠造成的。

　　在現(xiàn)有分行業(yè)和部門的管理體制和政策環(huán)境下，相關(guān)物流資源分屬于不同的行業(yè)，要實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)的整合不是一件容易的事情；此外，物流基礎(chǔ)設(shè)施通常依托城市進(jìn)行建設(shè)，雖然城市的總體規(guī)劃有關(guān)于物流相關(guān)設(shè)施的土地控制，但這種控制在部門分割或以行業(yè)為基礎(chǔ)的操作背景下，也是無(wú)法很好協(xié)調(diào)的。物流基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，就是資源整合與土地占用的綜合協(xié)調(diào)不夠。

　　近年來(lái)，盡管在運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域曾經(jīng)出現(xiàn)瓶頸問(wèn)題，但除港口等少數(shù)缺乏替代性的設(shè)施出現(xiàn)短缺外，一般的運(yùn)輸場(chǎng)站、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施并不缺乏�，F(xiàn)代物流管理技術(shù)恰恰可以通過(guò)供應(yīng)鏈管理將相關(guān)功能進(jìn)行拓展，使這些設(shè)施在功能、服務(wù)等方面得到整合，在城市運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)占地總量的控制下，加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)行業(yè)的橫向溝通，使有限的土地滿足發(fā)展物流設(shè)施的需要。但目前各地普遍缺乏的，就是實(shí)現(xiàn)這種整合的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　另一個(gè)大問(wèn)題是土地置換政策的不配套。物流規(guī)劃是在考慮一定區(qū)域現(xiàn)狀及未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，居民生活和城市功能空間，城市在區(qū)域中的物流組織地位等因素基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合布局的結(jié)果。在省市范圍內(nèi)的既有物流設(shè)施，有些需要改變或調(diào)整功能，有些則需要重新進(jìn)行空間位置的調(diào)整。為了不多占用土地，需要在規(guī)劃的設(shè)施與既有不符合空間布局要求的設(shè)施之間進(jìn)行土地置換，而用地政策制定與執(zhí)行主體與物流規(guī)劃的制定與執(zhí)行主體之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，加之土地置換過(guò)程中涉及國(guó)家、地方、行業(yè)和企業(yè)等多方利益，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)這種能很好控制用地規(guī)模的發(fā)展方式。這是造成“外延性占地”的主要原因。

　　汪鳴

　　國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)物流學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)